I SA/Wa 944/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Bożena Marciniak (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 16 lipca 2019 r. sprawy ze skargi R. Ł. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2019 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, na podstawie art. 134 kpa, niedopuszczalność zażalenia R. Ł. na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], o odmowie uzupełnienia decyzji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji złożył R. Ł. Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z [...] maja 2018 r. R. Ł. wystąpił o uzupełnienie decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., nr [...], stwierdzającej, że Gmina B. nabyła z mocy prawa nieodpłatnie z dniem 1 stycznia 1999 r. prawo własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. 0,58 ha. Postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 111 § 1 i 1b kpa, odmówił uzupełnienia ww. decyzji z [...] lutego 2013 r. W treści postanowienia organ zawarł pouczenie, że zgodnie z art. 141 kpa od przedmiotowego postanowienia nie przysługuje zażalenie. Zażalenie na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji złożył R. Ł. zarzucając mu naruszenie art. 124 § 1 i 2 kpa poprzez niewskazanie go jako strony postępowania i tym samym odmówienie mu prawa skutecznego złożenia żądania uzupełnienia decyzji z [...] lutego 2013 r. Postanowieniem z [...] marca 2019 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, na podstawie art. 134 kpa, stwierdził niedopuszczalność zażalenia na postanowienie z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie uzupełnienia decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że stosownie do art. 134 w zw. z art. 144 kpa w pierwszej kolejności zobligowany jest do zbadania dopuszczalności zażalenia. Dopuszczalność zażalenia określają zaś przesłanki podmiotowe i przedmiotowe. Organ wskazał, że przesłanka podmiotowa to złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot, przesłanka przedmiotowa natomiast to wniesienie odwołania od orzeczenia, którego zaskarżenie przewidują przepisy prawa. Następnie organ przywołał treść art. 141 § 1 kpa i wskazał, że na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Wskazał, że zgodnie z art. 126 kpa, do postanowień stosuje się odpowiednio art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113 kpa, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 kpa - również art. 145-152 oraz art. 156-159 kpa, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1 kpa, wydaje się postanowienie. W ocenie Ministra, opisana konstrukcja instytucji uzupełnienia oraz sprostowania decyzji powoduje, że postanowienie o uzupełnieniu decyzji, jak i jego odmowa, nie ma samodzielnego bytu prawnego. Postanowienie to pozostaje bowiem częścią aktu administracyjnego, tj. decyzji, której uzupełnienia domagał się odwołujący. W szczególności dzieli losy tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Oznacza to, że na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji nie służy zażalenie. Nie jest to postanowienie kończące postępowanie, ani też rozstrzygające sprawę co do istoty, dlatego nie stanowi samoistnego aktu administracyjnego. Nie rozstrzyga ono bowiem odrębnej sprawy. Postanowienie to jest zatem niezaskarżalne tak w administracyjnym toku instancji, jak i w drodze skargi do sądu administracyjnego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 1 marca 2019 r. złożył R. Ł. zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania, w tym art. 134 i art. 28 kpa, przez błędną wykładnię, co istotnie wpłynęło na uznanie że zażalenie skarżącego na odmowę uzupełnienia decyzji Wojewody [...] jest niedopuszczalne; 2) jego interesu prawnego do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego przed Wojewodą [...] i tym samym do słusznego uprawnienia żądania uzupełnienia decyzji Wojewody [...]. Powołując się na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. W ocenie skarżącego, Minister przedwcześnie uznał niedopuszczalność zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji i nie zajął się tym, że skarżącemu przysługuje status strony postępowania. Organ odwoławczy nie zbadał również czy zachodzą prawne przesłanki do uznania decyzji Wojewody [...] za wadliwą. Ponadto, skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów załączonych do skargi w celu wykazania swojego interesu prawnego w sprawie. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Jej przedmiotem jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, którym organ odwoławczy, działając na podstawie art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako "k.p.a.") stwierdził niedopuszczalność zażalenia R. Ł. na postanowienie Wojewody [...] z [...] sierpnia 2018 r. o odmowie uzupełnienia decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do tego czy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego postanowienia przepisy prawa przewidywały środek zaskarżenia w postaci zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Przysługujące jednostce występującej w postępowaniu administracyjnym prawo zażalenia reguluje art. 141 k.p.a. Zgodnie z powołanym przepisem, na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie gdy kodeks tak stanowi. Z powyższego wynika, że lista postanowień, na które stronie przysługuje zażalenie jest zamknięta, a prawa do wniesienia zażalenia nie można domniemywać. W każdym bowiem przypadku prawo to musi wynikać z konkretnego przepisu kodeksu postępowania administracyjnego (lub przepisu pozakodeksowego), określającego dane postanowienie jako postanowienie, na które służy zażalenie (por. G. Łaszczyca, Zażalenie w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Kraków 2005, s. 41). Na tle powyższych regulacji w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się pogląd, który sąd w składzie orzekającym w całości podziela, że żaden z przepisów k.p.a. ani ustaw szczególnych nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie o odmowie uzupełnienia decyzji. Taki wniosek wypływa nie tylko z treści art. 111 k.p.a. przewidującego możliwość uzupełnienia decyzji w formie postanowienia, ale także wynika z faktu, że odpowiedzi podejmowane przez organ w tym trybie nie kończą postępowania w sprawie. Postanowienia w przedmiocie uzupełnienia decyzji podlegają bowiem ocenie w trakcie kontroli instancyjnej dokonywanej na skutek wniesionego odwołania od decyzji, która objęta była wnioskiem o jej uzupełnienie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 850/08, LEX nr 524020). Słusznie zatem Minister, badając dopuszczalność wniesionego przez skarżącego zażalenia, uznał je za niedopuszczalne z powodu wyłączenia przez przepisy k.p.a. możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji. W konsekwencji, prawidłowo organ odwoławczy stwierdził, na podstawie art. 134 k.p.a., niedopuszczalność zażalenia w niniejszej sprawie, gdyż skarżącemu, w oparciu o wskazane wyżej regulacje k.p.a., nie przysługiwał środek odwoławczy. Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 134 k.p.a. Bez wpływu na prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostaje również zarzut naruszenia art. 28 k.p.a., którego skarżący upatruje w naruszeniu zaskarżonym postanowieniem jego interesu prawnego do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego i tym samym uprawnienia do złożenia żądania uzupełnienia decyzji komunalizacyjnej. Wyjaśnić trzeba, że w przedmiotowej sprawie kontroli Sądu podlega wyłącznie zgodność z prawem postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia wydanego na podstawie art. 134 k.p.a. Kontroli Sądu nie podlega natomiast kwestia przysługiwania skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją komunalizacyjną z [...] lutego 2013 r. Tym samym, bez znaczenia dla zaskarżonego rozstrzygnięcia pozostają dołączone do skargi dokumenty mające wykazać istnienie po stronie skarżącego interesu prawnego w postępowaniu komunalizacyjnym. Z tego powodu Sąd nie uwzględnił zawartego w skardze wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z ww. dokumentów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji.