I SA/Wa 946/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Bożena Marciniak Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata [...], tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1963 r. nr [...] o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. decyzją z [...] grudnia 1963 r., działając na podstawie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. R.P. Nr 13 poz. 87), powoływanego dalej jako "dekret", stwierdził, że nieruchomości położona w K. przy ul. [...] o pow. [...] m2, stanowiąca własność A. i G. L., przeszła na Skarb Państwa z uwagi na to, że stanowi ona majątek poniemiecki. M. P. (następca prawny byłych właścicieli gruntu) wnioskiem z 1 lipca 2013 r. wystąpiła o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267), powoływanej dalej jako "K.p.a.", nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. b dekretu. Podała również, że decyzja ta nie została skierowana do osób będących stronami, tj. do następców prawnych G. i A. L., co jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] grudnia 1963 r. wskazując, że została ona wydana przez organ do tego uprawniony oraz zgodnie z przepisami dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Jak wynika bowiem z akt sprawy przedmiotowa nieruchomość stanowiła byłą własność obywateli niemieckich, tj. A. L. i J. L., a zatem spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 2 ust. 1 lit. b dekretu. Nie ma przy tym znaczenia, czy ww. osoby przed wejściem w życie dekretu posiadały obywatelstwo polskie, gdyż decydujące jest obywatelstwo posiadane w dniu jego wejścia w życie. W ocenie organu wydana decyzja nie została również skierowana do osób niebędących stroną w sprawie. Fakt, że w postępowaniu tym nie brała udziału L. M. (następca prawny byłych właścicieli) może stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Minister Infrastruktury i Rozwoju, na skutek odwołania M. P., decyzją z [...] marca 2015 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. i umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że analiza treści "decyzji" Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1963 r. wskazuje, że przedmiotowy akt nie posiada formy decyzji administracyjnej, nie rozstrzyga żadnej sprawy administracyjnej, a był tylko oświadczeniem organu administracji o przejęciu nieruchomości w trybie dekretu o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Tryb ten przewidywał bowiem jedynie sądową kontrolę wniosków okręgowych urzędów likwidacyjnych, w miejsce których na podstawie § 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 marca 1951 r. nr 223 – instrukcji nr 14 w sprawie terminu zniesienia okręgowych i rejonowych urzędów likwidacyjnych (M.P. 1951 r. Nr A-28, poz. 358), weszły wydziały finansowe właściwych prezydiów rad narodowych oraz rad narodowych miast stanowiących powiaty. Przejęcie zatem nieruchomości podlegało jedynie ocenie sądu dokonującego wpisu w księdze wieczystej, co wynika z treści art. 2 ust. 6 dekretu. Przepis ten nie przewidywał natomiast wydawania jakichkolwiek decyzji administracyjnych, a jedynie formę wniosku, a sąd dokonujący wpisu ostatecznie oceniał, czy nieruchomość przeszła na własność Państwa. Niewątpliwie zatem w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z aktem administracyjnym, o jakim mowa w art. 104 i nast. K.p.a. Wobec powyższego jedyną drogą postępowania mającą na celu wyeliminowanie stanu niezgodnego z prawem jest droga postępowania cywilnego prowadzonego przed sądem powszechnym. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła M. P. wnosząc o jej uchylenie. W ocenie skarżącej kwestionowany w trybie nadzoru akt był decyzją administracyjną, bowiem został wydany przez organ administracji publicznej w trybie określonym przepisami dekretu, skierowany został do osób, co do których uważano, że decyzja ich dotyczy, jego skutkiem było odebranie prawa własności, jak również zawierał wskazanie podstawy prawnej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 9 listopada 2015 r. skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody [...] i umorzenie postępowania, podczas gdy nie zachodziły przesłanki do jego umorzenia oraz art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu całokształtu sprawy art. 99 K.p.a. obowiązującego w dniu wydania decyzji z [...] grudnia 1963 r., § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych oraz treści postanowienia z [...] marca 1964 r. o wpisanie prawa własności, a co za tym idzie uznanie, że akt z [...] grudnia 1963 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, nie rozstrzygał sprawy administracyjnej, a jest tylko oświadczeniem organu administracji. W uzasadnieniu pisma skarżąca wskazała, że kwestionowany w trybie nadzoru akt posiada wszelkie cech decyzji administracyjnej wynikające z treści obowiązującego w czasie jej wydania art. 99 K.p.a. W ocenie skarżącej okoliczność, iż dokument którego stwierdzenia nieważności żąda stanowi decyzję, jest potwierdzona również brzmieniem postanowienia z [...] marca 1964 r. o wpisanie prawa własności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ wydając zaskarżoną decyzję nie naruszył przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. odmawiającą stwierdzenia decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1963 r. o przejęciu na własność Skarbu Państwa nieruchomości położonej w K. i umorzył postępowanie prowadzone przez organ I instancji. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie I instancji w całości albo w części. Przyczyny stanowiące podstawę umorzenia postępowania wymienione zostały natomiast w art. 105 K.p.a., a należy do nich bezprzedmiotowość postępowania. Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w rozumieniu powyższego przepisu mamy natomiast do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 K.p.a. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. W piśmiennictwie dzieli się je na podmiotowe i przedmiotowe. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie zaistniała przesłanka przedmiotowa, gdyż w ocenie Sądu brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, w konsekwencji postępowanie nie mogło być wszczęte, a skoro zostało wszczęte, musiało zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że Minister Infrastruktury i Rozwoju prawidłowo dokonał analizy dokumentu wydanego przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1963 r. nr [...] stwierdzając, iż nie był on decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a., do której ma zastosowanie tryb stwierdzania nieważności unormowany przepisami tego Kodeksu. Choć pismo to zostało zatytułowane "decyzją", nie sposób przyjąć, aby zapadło w indywidualnej sprawie z zakresu administracji państwowej (wg stanu prawnego z daty wydania). W ówczesnym stanie prawnym, kwestie związane z załatwieniem sprawy administracyjnej regulował bowiem przepis art. 97 K.p.a. (tekst Dz. U. z 1960 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.), zgodnie z którym (tak jak i obecnie w art. 104 K.p.a.), decyzja rozstrzygała sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończyła sprawę w danej instancji. Stosownie natomiast do treści obowiązującego wówczas przepisu art. 99 § 1 i 2 K.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji państwowej i strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, osnowę i datę decyzji, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, oraz podpis z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego podpisującego. Jeżeli decyzja nie uwzględniała żądania strony w całości lub w części, rozstrzygała sporne interesy stron albo nakładała na stronę lub stwierdzała nałożony na nią obowiązek, powinna zawierać faktyczne i prawne uzasadnienie. Przy takim rozumieniu istoty decyzji administracyjnej, nie sposób zakwalifikować do tej kategorii prawnej pisma z [...] grudnia 1963 r. zatytułowanego "decyzja". Jest bowiem oczywiste, że pismo to nie załatwiało żadnej sprawy z zakresu administracji uregulowanej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jak również nie zostało skierowane do żadnej ze stron postępowania (przy czym nie ma znaczenia wskazanie w treści pisma, kto był właścicielem nieruchomości). Tym bardziej, jak trafnie wskazał Minister, przywołanie w ww. piśmie art. 2 ust. 1 lit. b dekretu nie czyniło tego pisma decyzją administracyjną. Przejście majątku na rzecz Państwa w trybie przepisu art. 2 dekretu, następowało bowiem z mocy samego prawa i dekret w tym zakresie nie przewidywał wydawania decyzji administracyjnej, potwierdzającej przejęcie mienia podpadającego pod art. 2 dekretu (por. wyroki WSA w Warszawie z 11 kwietnia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2482/12; WSA w Gliwicach z 23 grudnia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 650/09; https://cbois.nsa.gov.pl). Również w doktrynie wskazuje się, że wydawane w tym trybie dokumenty przez prezydium rad narodowych nie są decyzjami administracyjnymi, lecz zaświadczeniami. (vide: L. Dzierżyńska – Bryl, Glosa do wyroku NSA z dnia 28 października 1993 r., SA/Gd 1180/93. Teza nr 1; Samorząd Terytorialny 1995/4/66). Taki stan rzeczy oznacza, że kwestionowane przez skarżącą pismo stanowi w istocie zaświadczenie organu (pierwotnie były to okręgowe urzędy likwidacyjne, w miejsce których na podstawie § 1 uchwały Rady Ministrów z dnia 17 marca 1951 r. nr 223 – instrukcji nr 14 w sprawie terminu zniesienia okręgowych i rejonowych urzędów likwidacyjnych, weszły wydziały finansowe właściwych prezydiów rad narodowych – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), dotyczące przejęcia przedmiotowego mienia z mocy prawa, jako majątku poniemieckiego, które to zaświadczenie stanowiło następnie podstawę wniosku o ujawnienie przejęcia mienia w księgach hipotecznych (gruntowych), o którym mowa w art. 2 ust. 6 dekretu. Powyższe potwierdza treść znajdującego się w aktach administracyjnych wniosku Prezydium Rady Narodowej w K. Wydziału Finansowego z [...] stycznia 1964 r. o wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, jak również treść postanowienia Sądu Powiatowego w K. z [...] marca 1964 r. o dokonaniu wpisu w KW aktualnego właściciela nieruchomości. Jak już wskazano powyżej, bez znaczenia jest przy tym zatytułowanie pisma z [...] grudnia 1963 r. "decyzją". W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister Infrastruktury i Rozwoju uznając, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe, prawidłowo uchylił wadliwą decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności "decyzji" Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w K. z [...] grudnia 1963 r. Wbrew twierdzeniom skarżącej organ wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a), nie naruszając przy tym art. 99 K.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pisma z [...] grudnia 1963 r., jak również przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu i Ziem Odzyskanych z dnia 23 grudnia 1948 r. o zakresie działania i organizacji urzędów likwidacyjnych, które we wskazanej dacie już nie obowiązywało (utraciło moc z dniem 9 kwietnia 1951 r.). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.