I SA/Wa 947/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1978 r. nr [...] zezwalającej Zakładowi Energetycznemu [...] na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach położonych we wsiach R. i Z. linii wysokiego napięcia [...] kV napowietrznej. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że J.K. wnioskiem z dnia 1 marca 2007 r., uzupełnionym pismem z dnia 22 października 2007 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Naczelnika Miasta S. w części dotyczącej działki nr [...] podnosząc, iż kwestionowana decyzja obarczona jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj. rażąco narusza prawo, w szczególności przepisy art. 7 i art. 10 w zw. z art. 28 kpa, art. 61 § 4 kpa, art. 6 w zw. z art. 4 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz przepisy art. 5 i art. 54 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – prawo budowlane. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1978 r. wskazując na niestwierdzenie wystąpienia w niniejszej sprawie rażącego naruszenia prawa mogącego skutkować stwierdzeniem nieważności badanej decyzji. Po rozpatrzeniu odwołania J.K. od powyższej decyzji organ II instancji stwierdził, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Dokonując zaś oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji, organ orzekający w tym zakresie bada stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Minister podniósł, że decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1978 r. wydana została na podstawie przepisu art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne i nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Organ odwoławczy stwierdził, że jak wynika z akt sprawy zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach we wsiach R. i Z. linii wysokiego napięcia [...] kV napowietrznej wynikało z decyzji Naczelnika Miasta S. z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] zatwierdzającej plan realizacyjny dla inwestycji budowy wyjść liniowych [...] kV ze stacji [...] kier. M., M., O. i innych na terenie S. wg załączników. Minister stwierdził, że nie można uznać, aby kwestionowana decyzja w tym zakresie naruszała prawo. Co do zarzutu naruszenia przepisu art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. tj. nieprzeprowadzenia z właścicielami nieruchomości rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości, organ II instancji stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie wydanie kwestionowanej decyzji nie było uzależnione od zgody właściciela na przeprowadzenie prac na nieruchomości, bowiem tryb określony w art. 35 ustawy miał zastosowanie w sytuacji braku możliwości uzyskania takiej zgody. Zezwolenie na wejście inwestora w teren wynikało wyłącznie z wcześniejszej decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji. Ponadto Minister uznał, że nieprzeprowadzenie wcześniejszych rokowań z właścicielami nieruchomości nawet jeśli stanowiło naruszenie prawa, to nie rażące. Organ odwoławczy zaznaczył również, że w obecnym postępowaniu nie ma możliwości badania prawidłowości postępowania o zatwierdzenie planu realizacyjnego inwestycji, zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r., bowiem kwestia ta może być badana wyłącznie w odrębnym postępowaniu. Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu przed Naczelnikiem Miasta S. zakończonym kwestionowaną decyzją stron postępowania, Minister wskazał, iż sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu została uregulowana w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa – wznowienie postępowania. W sprawie zaś o stwierdzenie nieważności decyzji nie można powoływać się na podstawy wznowienia postępowania. Reasumując Minister uznał, że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J.K. zarzucając jej naruszenie: art. 7, art. 10 w związku z art. 28 kpa, art. 61 § 4 kpa, a także art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, oraz art. 6 w związku z art. 4 oraz art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Skarżący wniósł o uchylenie lub zmianę zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że jeżeli właściciel gruntu nie uczestniczył w postępowaniu o zatwierdzenie planu realizacyjnego z winy organu, nie jest wobec niego spełniony warunek z art. 35 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Skarżący podał, że w tym postępowaniu właściciele nieruchomości w ogóle nie byli stroną postępowania. Skarżący powołał się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych. Na rozprawie w dniu 21 stycznia 2010 r. pełnomocnik skarżącego E.K. cofnęła zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie i stwierdził, iż podniesione w niej zarzuty nie stanowią nowych okoliczności w sprawie i znane były organowi w przeprowadzonym postępowaniu. W piśmie z dnia 15 stycznia 2010 r. skarżący wniósł o zawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, a następnie w piśmie z dnia 20 stycznia 2010 r. wyjaśnił, że powyższy wniosek złożył z ostrożności procesowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2009 r. nie narusza prawa. Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją jest decyzja Naczelnika Miasta S. z dnia [...] marca 1978 r. zezwalająca Zakładowi Energetycznemu [...] na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomościach położonych we wsiach R. i Z. linii wysokiego napięcia [...] kV napowietrznej w części dotyczącej działki nr [...]. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji administracyjnej obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156§1 kpa. Postępowanie nadzorcze przeprowadzone w oparciu o art. 156-158 kpa podlega takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie czy została ona wydana z wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Przy ustaleniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania. Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, że przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia tej nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji, a więc decyzja, której stwierdzono nieważność, wydana została niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jej wydania. Wskazać należy, że decyzja zezwalająca na zakładanie i przeprowadzanie linii wysokiego napięcia została wydana na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Zgodnie z jego brzemieniem organy administracji państwowej, instytucji i przedsiębiorstwa państwowe mogą za zezwoleniem naczelnika gminy – a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy) zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach – zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową – ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne i nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów urządzenia. Z akt sprawy wynika, że decyzją z dnia [...] sierpnia 1977 r. nr [...] zatwierdzony został plan realizacyjny linii wysokiego napięcia napowietrznej. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z argumentacją skarżącego jakoby sam fakt nieuczestniczenia przez jego poprzedników prawnych w postępowaniu stanowił o rażącym naruszeniu art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., skoro w dacie wydania kwestionowanej decyzji pozostawała w mocy decyzja z dnia [...] sierpnia 1977 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego linii wysokiego napięcia napowietrznej. Zgodnie zaś z domniemaniem ważności decyzji administracyjnej decyzja jest ważna dopóty, dopóki właściwy organ, w przewidzianym do tego trybie nie uchyli lub nie zmieni jej, nie stwierdzi jej nieważności albo wygaśnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 954/07). Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia [...] marca 1978 r. stron postępowania Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że powyższa kwestia nie może być rozstrzygana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych nie jest dopuszczalne stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłanki mogące stanowić podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania. W przedstawionym stanie sprawy nie można dopatrzeć się rażącego naruszenia przez Naczelnika Miasta S. prawa obowiązującego w dniu wydania kwestionowanej decyzji. Zachowane bowiem zostały przesłanki wydania zezwolenia. Inwestycja, dla realizacji której udzielono zezwolenia miała charakter zadania użyteczności publicznej, co wypełniło zasadniczą przesłankę przewidzianą w art. 3 ust. 1 ustawy, istniała także decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny inwestycji. Zauważyć przy tym należy, że pomimo wydania zezwolenia i umieszczenia urządzeń na nieruchomości, prawo własności pozostawało przy dawnym właścicielu, ulegało ono jedynie ograniczeniu. Zezwolenie także, zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy rodziło jedynie roszczenie o odszkodowanie za straty wynikłe z działań przewidzianych w art. 35 ust. 1 i 2. Dopiero, gdy założenie i przeprowadzenie dalszych przewodów lub urządzeń spowodowało, że nieruchomość przestała się nadawać do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu (art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.), (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wyżej powołany). Skarżący co prawda cofnął zarzut naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., nie mniej jednak zauważyć należy, iż jak wynika z powoływanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2008 r. art. 6 w ogóle nie ma on zastosowania w postępowaniu w sprawie zezwolenia przeprowadzonego w trybie art. 35 ustawy. Reasumując, należy uznać, że organ nadzoru wyjaśnił należycie istotne okoliczności sprawy zarówno pod względem procesowym, jak i materialnym. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.