I SA/Wa 947/18

Sygn. akt I SA/Wa 947/18 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Jolanta Dargas Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...] Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. od decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości stanowiących drogi, położonych w obrębie ewidencyjnym [...] W., oznaczonych w ewidencji gruntów nr: [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha, dla których Sąd Rejonowy w K. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...] oraz działki: nr [...] o pow. [...] ha dla której ten Sąd prowadzi księgę wieczystą nr [...] i nr [...] o pow. [...] ha dla której ten Sąd prowadzi księgę wieczystą nr [...], utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Komisja wskazała, że Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. stwierdził nabycie przez Gminę W., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności wyżej opisanych nieruchomości, stanowiących drogi. Gmina W. w odwołaniu od decyzji Wojewody wskazała, że drogi oznaczone jako działki nr: [...] część działki nr [...] i część działki nr [...] są drogami publicznymi w kategorii: gminne. Jednakże Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania, stosownie do przepisów art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Rozpoznając sprawę Komisja wskazała, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji Wojewody [...] stanowi art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.), zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Przedmiotem komunalizacji jest wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe). Przy czym decydujące znaczenie dla komunalizacji następującej z mocy prawa ma stan faktyczny i prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Komisja wyjaśniła, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy przedmiotowe mienie stanowiło 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa, a następnie po pozytywnym ustaleniu w tym zakresie, czy należało w tym dniu do podmiotów wskazanych w art. 5 ust. 1 ustawy. Po ustaleniu, że mienie spełniało przesłanki do jego komunalizacji z mocy prawa, organ winien w dalszej kolejności zbadać, czy nie wystąpiły przesłanki wyszczególnione w art. 11-12 ustawy. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wskazała, że ze zgromadzonych dokumentów w sprawie (tj. wypisu z rejestru gruntów, pisma Starostwa Powiatowego w K. z [...] września 2016 r., nr [...], pisma Zarządu [...] Powiatowych z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], wydruku z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, kopii z rejestru gruntów z informacją o nr grupy rejestrowej [...]) wynika, że działki wymienione w decyzji były [...] maja 1990 r. własnością Skarbu Państwa i należały do grupy rejestrowej [...]. Działki nr [...] oraz [...] (z której w 2004 r. powstała działka [...] o pow. [...] ha) zgodnie z dokumentacją na 27 maja 1990 r. znajdowały się [...] grupie rejestrowej, właścicielem ich był Skarb Państwa, natomiast jako władający wpisany był Rejon [...] Publicznych w G., jednakże Rejon [...] Publicznych nie dysponował tytułem prawnym do zarządzania tymi gruntami. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 87 ust. 2 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 99) powierzenie zarządu nad gruntem wymagało wydania przez właściwy organ decyzji administracyjnej, a dokonanie i wykreślenie wpisu w ewidencji gruntów miało charakter wyłącznie techniczno porządkowy. Ponadto z pisma Zarządu [...] Powiatowych z [...] sierpnia 2016 r., nr [...] wynika, że przedmiotowe działki nie stanowiły ciągu żadnej z dróg powiatowych i mogą podlegać komunalizacji. Wojewoda [...] ustalił także, że żadna z przedmiotowych działek nie znajdowała się w zarządzie [...] Państwowych. Organ podał, że w 2004 r. dokonano podziału geodezyjnego działek nr [...] i nr [...]. Z działki nr [...] o pow. [...] ha wydzielono działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Z działki nr [...] o pow. [...] ha wydzielono działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Podział nieruchomości nastąpił ze względu na konieczność wydzielenia części działek pod drogę powiatową. W stosunku do działek podzielonych po 27 maja 1990 r. organ orzekający ma obowiązek ustalić czy nieistniejące już działki pozostające w granicach nowoutworzonych nieruchomości, spełniały w tym dniu przesłanki ich skomunalizowania. Komisja wyjaśniła, że sformułowanie: "należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego" oznacza przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. W ocenie organu odwoławczego bezsporne jest, że żadne przedsiębiorstwo bądź inna państwowa jednostka organizacyjna nie dysponowały tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości. Organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2013 r., sygn. akt 1091/12 wskazał, że wobec treści art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym 27 maja 1990 r., organy administracji nie mają obowiązku badania, czy gminie przysługiwał tytuł prawny do gruntu w sytuacji, gdy inny podmiot nie legitymował się takim tytułem. Udowodnienie prawa zarządu lub prawa użytkowania nieruchomości wymagało zatem potwierdzenia danej okoliczności stosownym dokumentem, o którym mowa w art. 38 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Stosownie do postanowień art. 38 ust. 2 dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Stąd też, jedynie istniejący po stronie przedsiębiorstwa bądź innej państwowej jednostki organizacyjnej tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowe nieruchomości 27 maja 1990 r. nie należały do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego i z tego względu nie podlegały komunalizacji. Inaczej, zgodnie z treścią obowiązującego 27 maja 1990 r. przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Organ wyjaśnił, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia osoba faktycznie mieniem tym władająca musiała w postępowaniu komunalizacyjnym wykazać, że mienie to należało do niej w sensie prawnym, a nie faktycznym. Udowodnienie to wymagało przedłożenia właściwemu wojewodzie odpisu decyzji lub umowy, o których mowa w art. 38 ust. 2 ustawy lub aktów wydanych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu gospodarki gruntami, dokumentujących określony tytuł prawny. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej przedmiotowa nieruchomość 27 maja 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, a przedsiębiorstwu bądź innej państwowej jednostce organizacyjnej nie przysługiwał w tym dniu odpowiedni tytuł prawny do tych nieruchomości. Tym samym nieruchomości te należały, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. na rzecz Gminy W. W ocenie Komisji w sprawie nie wystąpiła negatywna przesłanka, o której mowa w art. 11 czy w art. 12 ustawy wyłączającej przedmiotowe nieruchomości z komunalizacji z mocy prawa. Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z [...] marca 2018 r. skargę wniosła Gmina W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z 10 maja 1990 r. b) art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; II. naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 § 1 kpa, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak wyjaśnienia i udowodnienia przez organy wszelkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności przesłanek komunalizacji; II naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa, poprzez brak należytego wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wojewody [...] z [...] października 2016 r. i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że jedynie niektóre działki objęte kwestionowaną decyzją, tj. nr [...], część działki nr [...], nr [...] i część działki nr [...] sklasyfikowane jako drogi, zostały zaliczone, na podstawie uchwały nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. S. nr [...], poz. [...]), do kategorii dróg gminnych. Działki nr [...] i część działki nr [...] wchodzą w skład drogi gminnej nr [...] [...]., a działki nr [...] i część działki nr [...] wchodzą w skład drogi gminnej nr [...][...] - [...] -[...]. Pozostałe działki objęte zaskarżoną decyzją nie spełniały określonych w art. 5 ust. 1 ustawy przesłanek komunalizacji z mocy prawa, gdyż nie są one drogami gminnymi w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Są to wewnętrzne drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, gospodarstw rolnych i służą wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. Skarżąca podniosła, że do zadań własnych gminy nie należą sprawy dotyczące dróg wewnętrznych, albowiem, zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zadania własne gminy obejmują sprawy dróg gminnych, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Skarżąca zarzuciła, że organy administracji obydwu instancji nie ustaliły, kto 27 maja 1990 r. faktycznie, w imieniu Skarbu Państwa władał, w świetle przepisu art. 6 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, działkami objętymi zaskarżoną decyzją. Ponadto Wojewoda [...] stwierdził, że w stosunku do działek [...] i [...] na dzień 27 maja 1990 r. władającym był Rejon [...] Publicznych w G., co całkowicie wyklucza przesłankę komunalizacji przedmiotowych działek na rzecz Gminy W . Działki te, z wyjątkiem działek nr [...], części działki nr [...], nr [...] i części działki nr [...], były bowiem niezaliczonymi do dróg publicznych drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, gospodarstw rolnych i służą wyłącznie do obsługi tych nieruchomości. Skarżąca Gmina wskazała, że w art. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.), według stanu na 27 maja 1990 r., wyróżnione zostały drogi publiczne i drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Drogami publicznymi były drogi zaliczone do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych oraz lokalnych miejskich i drogi zakładowe. Według art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczało się drogi na terenie gmin i miast, nie zaliczone do dróg krajowych i wojewódzkich, stanowiące uzupełniającą sieć dróg publicznych służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a także pozbawienie tych dróg ich kategorii następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogami zakładowymi były drogi stanowiące dojazdy od dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych służące przede wszystkim do ich obsługi, a także place przed dworcami kolejowymi i autobusowymi, portami morskimi i śródlądowymi, dworcami lotniczymi oraz ogólnodostępne dojazdy do ramp wyładowczych i placów składowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały rady narodowej stopnia podstawowego. Według art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych drogami ogólnodostępnymi nie zaliczonymi do żadnej z kategorii dróg publicznych były drogi w osiedlach mieszkaniowych i drogi dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych - drogi wiejskie zwane ogólnie drogami wewnętrznymi. W ówczesnych realiach szereg dróg wewnętrznych: wiejskich oraz leśnych było zarządzanych przez państwowe gospodarstwa rolne bądź leśne, obecne również na terenie Gminy W. Organem założycielskim dla tych przedsiębiorstw nie były organy wymienione w art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Skarżąca wskazała, że do 1991 r., tj. do czasu przekazania gruntów rolnych wchodzących w skład państwowych gospodarstw rolnych w zasób [...] działki objęte zaskarżoną decyzją pełniły funkcje dróg zakładowych. Obecnie po prywatyzacji tych gruntów przez [...] służą one jako drogi dojazdowe wyłącznie dla właścicieli lub dzierżawców gruntów rolnych należących dawniej do PGR i gruntów leśnych przekazanych w zasób państwowemu gospodarstwu leśnemu. Skarżąca zarzuciła, że organy nie wyjaśniły, czy przedmiotowe działki (z wyjątkiem działek nr [...], części działki nr [...], nr [...] i części działki nr [...]) 27 maja 1990 r. nie były objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Gmina podkreśliła, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Wskazała, że nie rozważono, czy rzeczywiście przedmiotowe działki mogły być objęte zakresem przedmiotowym ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nie poczyniono bowiem ustaleń faktycznych o podstawowym znaczeniu dla sprawy, dotyczących poszczególnych działek, przede wszystkim nie określono ich charakteru prawnego na 27 maja 1990 r., ze wskazaniem z jakiego dokumentu obrazującego stan na ten dzień to wynika. Organy obydwu instancji w ogóle nie odniosły się do przywołanego w odwołaniu wykazu dróg gminnych położonych na terenie Gminy W. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] marca 1986 r. (Dz. Urz. Woj. S. nr [...], poz. [...]). Powyższe, w ocenie skarżącej, oznacza, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaaprobowała rozstrzygnięcie Wojewody podjęte z naruszeniem zasad postępowania określonych w art. 7 i art. 77 kpa, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja Wojewody nie spełniają wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 kpa, albowiem brak w nich należytego wymaganego prawem uzasadnienia faktycznego i prawnego, w którym organ powinien wskazać fakty, które uznał za udowodnione i dowody, na których się oparł. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem zaskarżonych decyzji jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa dokonana w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z treścią tego przepisu, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji mienia ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że decyzja ta stwierdza jedynie stan prawny, jaki zaistniał 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ustawy. Obowiązkiem organów orzekających w tym przedmiocie jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości. Organy obowiązane są zatem ustalić, czy według stanu na 27 maja 1990 r., oznaczone mienie stanowiło własność Skarbu Państwa i czy należało ono do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego, dla którego rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. Zważyć należy, że wydanie prawidłowego orzeczenia w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 kpa, organy administracji publicznej mają obowiązek podejmowania wszelkie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Artykuł 77 § 1 kpa stanowi natomiast, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a zgodnie z treścią art. 80 kpa organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Umożliwia to bowiem zarówno kontrolę legalności decyzji przez organ drugiej instancji, a także przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego strony skarżącej. Przypomnieć przy tym należy, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy też nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący. Sąd stoi na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Jak już wskazano powyżej, decydujące znaczenie dla komunalizacji mienia w trybie powołanego przepisu ma stan prawny mienia ogólnonarodowego istniejący w dacie wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r. W omawianym zakresie szczególnego znaczenia nabiera ustalenie, czy mienie, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, należało w tym czasie, w rozumieniu wyżej wymienionego przepisu prawa, do podmiotu w normie tej wymienionego oraz czy nie zachodzą ustawowe wyłączenia, o których między innymi mowa w art. 11 powołanej ustawy. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, że przedmiotowe mienie należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego bądź do zakładu albo innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej ww. organom. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że organy dokonały komunalizacji gruntów w niej wymienionych, gdyż uznały, iż nieruchomości te w dacie istotnej dla komunalizacji były zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego. Powyższe stanowisko organy sformułowały na podstawie art. 6 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie były oddane w zarząd lub użytkowanie wieczyste oraz na podstawie art. 3 ustawy, zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o radach narodowych lub terenowych organach administracji państwowej bez bliższego określenia, rozumie się przez to rady narodowe stopnia podstawowego lub terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego o właściwości szczególnej do spraw geodezji i gospodarki gruntami. Organ nie powołał się przy tym na żadne dowody świadczące o posiadaniu przedmiotowych działek przez skarżącą Gminę. Nie wyjaśnił również, mimo podnoszonych w tym zakresie zarzutów, czy w stosunku do tych nieruchomości nie zachodzą określone w omawianej ustawie przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji (art. 11 ust. 1 pkt 3 ustawy). Z akt sprawy wynika natomiast, że grunty objęte przedmiotowym postępowaniem nie były zaliczone do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. W toku postępowania skarżąca Gmina konsekwentnie podnosiła, że przedmiotowe grunty (z wyjątkiem działek nr [...], część działki nr [...], nr [...] i część działki nr [...]) stanowiły drogi dojazdowe do gruntów rolnych lub leśnych, a więc drogi wewnętrzne, o jakich mowa w art. 11 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ze znajdującej się w aktach sprawy kopii mapy ewidencyjnej wynika, że objęte zaskarżoną decyzją grunty pod drogami znajdują się na terenach leśnych i rolnych. Skarżąca podnosiła, że były to drogi dojazdowe dla właścicieli lub dzierżawców gruntów rolnych należących dawniej do Państwowego [...][....] ([....]). Należy zauważyć, że ze względu na uwarunkowania istniejące na terenie Gminy W. nie można wykluczyć, że 27 maja 1990 r. sporne działki (poza będącymi drogami gminnymi) należały do Państwowego Funduszu Ziemi, czy też do [...]. W pierwszym przypadku byłyby wyłączone spod komunalizacji na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy. Natomiast w drugim przypadku nie spełniałyby przesłanki z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sytuacji gdy okazało się, że należały do przedsiębiorstwa państwowego podporządkowanego lub nadzorowanego przez inny- wyższy rangą organ niż terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego lub przez organ stopnia centralnego, jako drogi wewnętrzne, o których w art. 11 ust. 1 ustawy albo jako drogi zakładowe w rozumieniu art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organy nie dokonały w powyższym zakresie żadnych ustaleń. Te uchybienia przepisom art. 7, 77 § 1 i 80 kpa mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Orzekając zatem w przedmiocie komunalizacji gruntów, nie można było pominąć wyjaśnienia kwestii, kto nimi zarządzał w dacie 27 maja 1990 r. Obowiązkiem organów było wyjaśnienie do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Podkreślić bowiem należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Z przyczyn wyżej omówionych uznać należy, że organy naruszyły art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r., poprzez wydanie decyzji potwierdzającej komunalizację przedmiotowego mienia bez ustalenia istnienia ustawowych przesłanek komunalizacji. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 ppsa. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę istnienia w rozpatrywanej sprawie ustawowych przesłanek do komunalizacji przedmiotowych działek na podstawie art. 5 ust. 1 stawy z 10 maja 1990 r. Równocześnie organ wyjaśni, czy w stosunku do spornych działek nie zachodzą przesłanki wyłączające możliwość ich komunalizacji o których mowa powyżej. Swoje stanowisko, zgodnie z art. 107 § 3 kpa, organ przedstawi w uzasadnieniu wydanej decyzji, które powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.