I SA/Wa 948/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bożena Marciniak po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., Dzielnica [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Prezydent wniósł odwołanie. W uzasadnieniu zarzucił, że organ wojewódzki wydał decyzję formalną, nie rozstrzygając sprawy poprzez wydanie decyzji merytorycznej, pomimo zgłoszenia sprzeciwu przez stronę. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 105 § 1 i 2 kpa i wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Umorzenie postępowania administracyjnego stanowi orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 714/11). W wyniku złożenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] S.A. zainicjowała wszczęcie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Pismem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] S.A. wycofała swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. i wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa. Pismem z dnia [...] października 2020 r. [...] S.A., podtrzymując swoje stanowisko w zakresie wycofania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., zmodyfikowała wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. poprzez wniesienie o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Mając na uwadze powyższe, wskazać należy, że wycofanie wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. przez [...] S.A. poskutkowało zaistnieniem braku żądania dla przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. W tej sytuacji Minister uznał, że Wojewoda prawidłowo umorzył, na podstawie art. 105 § 1 kpa, postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, Minister wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r. (sygn. I OSK 1397/10) stwierdzono, że ograniczenia dotyczące umorzenia zawarte w art. 105 § 2 kpa (brak sprzeciwu pozostałych stron wobec umorzenia oraz brak sprzeczności umorzenia z interesem społecznym) dotyczą sytuacji, w której strona inicjująca postępowanie żąda następnie umorzenia, nie cofając wniosku o wszczęcie postępowania. Zgodnie z tym wyrokiem, w dyspozycji art. 105 § 2 kpa nie mieści się natomiast sytuacja, gdy wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie, pozbawiony wniosku strony, nie może orzekać w merytoryczny sposób o nieistniejącym żądaniu, co powinno spowodować umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Prezydent [...]. W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, czyli: - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez zaniechanie przez organ odwoławczy zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy i jej załatwienia, a w konsekwencji brak merytorycznego rozpoznania sprawy, - art. 10 § 1 polegający na pozbawieniu strony czynnego udziału na etapie postępowania odwoławczego, - art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 105 § 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy nieprawidłowej decyzji organu I instancji o umorzeniu postępowania, w której pominięto rozstrzygnięcie merytoryczne wniosku, nieprawidłowo zastosowano art. 105 § 1 kpa zamiast art. 105 § 2 kpa i umorzono postępowanie pomimo sprzeciwu strony, co doprowadziło do nierozpoznania istoty sprawy. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, ewentualnie również decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę uczestnik postępowania wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 105 kpa. Zgodnie z jego treścią, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1). Organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie nie jest sporny. Istotą sporu stało się natomiast stanowisko organów orzekających, z którego wynika, że cofnięcie przez spółkę [...] wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r. wywołało ten skutek prawny, że wszczęte postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 kpa. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że tzw. obiektywna bezprzedmiotowość postępowania, do której odwołuje się przepis art. 105 § 1 kpa, to stan, w którym na skutek odpadnięcia jednego z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, sprawa będąca przedmiotem postępowania utraciła charakter sprawy administracyjnej, względnie nie miała takiego charakteru z przyczyn podmiotowych bądź przedmiotowych jeszcze przed wszczęciem postępowania. Umorzenie wówczas wszczętego postępowania administracyjnego jest więc konsekwencją braku możliwości ukształtowania w sposób władczy, w oparciu o materialne normy prawa administracyjnego stosunku prawnego, a więc braku możliwości wydania decyzji załatwiającej sprawę przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Przy czym, co należy podkreślić, stwierdzenie przez organ administracji publicznej stanu obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania każdorazowo obliguje go do jego umorzenia. Rozstrzygnięcie to bowiem nie zależy od woli organu, gdyż jest związane z zaistnieniem obiektywnych okoliczności objętych hipotezą normy prawnej zawartej w art. 105 § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie istotne jest, że postępowanie w sprawie o stwierdzenie nabycia z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w W., Dzielnica [...], przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha oraz prawa własności budynków, budowli i urządzeń znajdujących się na tym gruncie toczyło się na wniosek [...] S.A. Ani przepisy art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ani art. 2 i art. 2a ustawy z 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, ani rozporządzenia Rady Ministrów z 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.) nie normują expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania we wskazanych sprawach. W takiej sytuacji należało przyjąć, że wszczęcie postępowania następuje na wniosek jednostki, która zabiega o ustalenie jej sytuacji prawnej w zakresie uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 344). Oznacza to, że tylko ustawowo uprawniony podmiot może inicjować w tym zakresie postępowanie administracyjne i to ten podmiot jest dysponentem tego postępowania, w tym znaczeniu, że od istnienia jego woli uzyskania władczego rozstrzygnięcia w sprawie, trwającego od momentu wszczęcia postępowania do jego merytorycznego zakończenia uzależniony jest byt sprawy administracyjnej. W przypadku cofnięcia wniosku przez podmiot, który był uprawniony do jego złożenia, organ traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania i wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Stwierdzenie przez organ administracji publicznej stanu obiektywnej bezprzedmiotowości postępowania każdorazowo obliguje go do jego umorzenia. Rozstrzygnięcie to bowiem nie zależy od woli organu, gdyż jest związane z zaistnieniem obiektywnych okoliczności objętych hipotezą normy prawnej zawartej w art. 105 § 1 kpa. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. [...] S.A. na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, zainicjowała wszczęcie postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...] S.A. prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2020 r. [...] S.A. złożyła wniosek o umorzenie wszczętego postępowania uwłaszczeniowego. W punkcie 1 tego pisma Spółka wycofała swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r. a w punkcie 2 wniosła o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 2 kpa. Pismem z dnia [...] października 2020 r. Spółka, podtrzymując swoje stanowisko w zakresie wycofania wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r., zmodyfikowała wniosek z dnia [...] lipca 2020 r. poprzez wniesienie o umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Ostatecznie zatem Spółka wycofała swój wniosek z dnia [...] kwietnia 2019 r., wskazując na konieczność umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa. Takie cofnięcie wniosku oznacza natomiast brak wniosku, który jest niezbędny do przeprowadzenia postępowania uwłaszczeniowego. W tej zaś sytuacji obowiązkiem organu jest umorzenie wszczętego postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 kpa jako bezprzedmiotowego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że skoro podmiot jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty, może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Zdaniem Sądu ma wówczas zastosowanie, jak ostatecznie wnioskowała Spółka, art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego. Powyższe konkluzje znajdują oparcie w ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego przykładem jest m.in. teza zawarta w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 394/11, zgodnie z którym cofnięcie wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego jest równoznaczne z brakiem żądania uprawnionego podmiotu do rozpoznania konkretnej sprawy administracyjnej, co oznacza, że przedmiot postępowania oznaczony we wniosku przestaje istnieć. Inaczej rzecz ujmując, z chwilą cofnięcia wniosku odpada jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 kpa. Nie mają przy tym znaczenia przyczyny, dla jakich doszło do cofnięcia wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2011 r. I OSK 1397/10). Oznacza to, że skuteczne cofnięcie wniosku inicjującego postępowanie powoduje, że organ administracji publicznej traci kompetencję do dalszego prowadzenia postępowania, które winno zostać umorzone (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 394/11). Dodatkowo wyjaśnić należy, że w dyspozycji przepisu art. 105 § 2 kpa nie mieści się sytuacja, w której wnioskodawca składa wyraźne oświadczenie o wycofaniu wniosku. Na skutek wycofania wniosku przestaje istnieć element warunkujący nawiązanie stosunku materialnego, a organ prowadzący postępowanie pozbawiony wniosku strony nie może orzekać w sposób merytoryczny o żądaniu nieistniejącym. Skutki cofnięcia przez wniosku nie mogą być rozważane ewentualnie na gruncie fakultatywnej przesłanki umorzenia postępowania opisanej w art. 105 § 2 kpa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2617/12). Jak wskazano wcześniej, z chwilą cofnięcia wniosku odpadł jeden z koniecznych elementów sprawy administracyjnej (przedmiot), co obliguje organ do umorzenia postępowania (tzw. obiektywna konieczność umorzenia postępowania) na podstawie art. 105 § 1 kpa. Wbrew zarzutom skargi, organy orzekające właściwie rozpatrzyły materiał dowodowy i dokonały prawidłowej oceny zaistnienia przesłanek obligatoryjnego umorzenia postępowania, a także w sposób należyty uzasadniły zajęte w tym zakresie stanowisko. W tym stanie rzeczy za nietrafny uznać należy podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 kpa. Co prawda postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 kpa jest zasadny, jednakże należy uwzględnić, że uchybienie art. 10 § 1 kpa może stanowić podstawę uchylenia decyzji jedynie wówczas, gdy wykaże się, że naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Innymi słowy strona musi wykazać, że gdyby do takiego uchybienia nie doszło, wynik sprawy byłby odmienny. Zarzut taki może odnieść skutek również wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. W tej zaś sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Sąd również nie stwierdził, aby między brakiem zawiadomienia o zakończeniu postępowania odwoławczego a treścią decyzji administracyjnej zachodził jakikolwiek związek przyczynowy, który mógłby mieć wpływ na sposób jej rozstrzygnięcia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1458/20). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.