I SA/Wa 948/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Bożena Marciniak, asesor WSA Nina Beczek, , po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2023 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2023 r. nr DN.gn.625.210.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia o przejęciu na własność Państwa nieruchomości oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister") decyzją z 24 marca 2023 r. nr DN.gn.625.210.2021, po rozpatrzeniu odwołania P. C. (dalej: "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego (dalej: "Wojewoda") z 5 listopada 2021 r. nr WS-III.7515.2.33.2018.RW stwierdzającą umorzenie postępowania z mocy prawa. Decyzja Ministra wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] (dalej: "Prezydium") orzeczeniem z 22 września 1956 r. nr [...] orzekło o przejęciu na własność Państwa nieruchomości położonych w gminie katastralnej [...], m.in. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości objętych Iwh [...], [...] oraz [...], których własność była wpisana na rzecz M.K. i A. z [...]. Skarżący pismem z 13 września 2017 r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium z 22 września 1956 r. w części dotyczącej przejęcia na własność Skarbu Państwa nieruchomości objętych Iwh [...], [...] oraz [...]. Pismem z 28 grudnia 2018 r. Wojewoda poinformował wnioskodawcę o rozdzieleniu wniosku na dwa odrębne postępowania (tj. postępowanie w zakresie nieruchomości objętych Iwh [...] oraz postępowanie obejmujące Iwh [...] i [...]). Wojewoda decyzją z 5 listopada 2021 r. stwierdził, że postępowanie uległo umorzeniu z mocy prawa. W uzasadnieniu powołał art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 1491) dalej: "ustawa zmieniająca", zgodnie z którym postępowanie, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy ostateczną decyzja lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa. Niezgadzając się z powyższą decyzją Skarżący złożył odwołanie, zarzucając jej w szczególności naruszenie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775) dalej: "Kpa", w związku z art. 2 ust 2 ustawy zmieniającej oraz w związku z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej. Minister decyzją z 24 marca 2023 r. utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody. W uzasadnieniu wskazał, że podstawę prawną wydania orzeczenia z 22 września 1956 r. stanowiły przepisy dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nieruchomości nie będących we władaniu właścicieli (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Stwierdził, że z przedmiotowego orzeczenia wynika, iż zostało ono doręczone w trybie rozporządzenia z dnia 15 lipca 1948 r. Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. (Dz.U. Nr 37, poz. 271). Podał, że w myśl § 5 tego rozporządzenia za datę doręczenia orzeczenia uważało się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia. Podniósł, że skoro nie zachował się dokument potwierdzający opublikowanie orzeczenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, to określenie daty doręczenia (ogłoszenia) napotyka trudności spowodowane obiektywną przeszkodą, jaką jest znaczny upływ czasu – wskazując jednocześnie, że w tym czasie zmieniały się: ustrój organów władzy publicznej, kompetencje i struktura organizacyjna urzędów, podział administracyjny kraju, a także sposób funkcjonowania i zakres działania archiwów państwowych. Podkreślił, że okoliczności te sprzyjały rozproszeniu lub zaginięciu dokumentacji. Zdaniem Ministra mimo, że dziś nie można wykazać za pomocą dokumentów, że ogłoszenie nastąpiło i miało miejsce określonego dnia, nie pozwala na zanegowanie faktu ogłoszenia orzeczenia, zwłaszcza, że orzeczenie to zostało wykonane, gdyż Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel przejętej nieruchomości. Podał, że w orzeczeniu wskazano, że będzie ono doręczone poprzez ogłoszenie w wojewódzkim dzienniku urzędowym i nie ma podstaw do podważenia twierdzeń ówczesnych organów, nie można bowiem zakładać, że funkcjonowały one w sposób nieprawidłowy. Tym bardziej, że na znajdującym się w aktach sprawy egzemplarzu orzeczenia Prezydium znajduje się pieczęć z prezentatą wpływu orzeczenia do Sądu Powiatowego w [...] z datą 8 listopada 1956 r. Okoliczność ta pośrednio wskazuje, że orzeczenie zostało ogłoszone, gdyż do sądu można było przekazać orzeczenie ostateczne, a więc skutecznie doręczone (ogłoszone) i od którego upłynął termin na jego zaskarżenie. W związku z powyższym Minister uznał, że doręczenie (ogłoszenie) nastąpiło najpóźniej w listopadzie 1956 r., tj. przed jego przekazaniem do Sądu Powiatowego w [...]. Podał również, że wniosek Skarżącego o stwierdzenie nieważności wpłynął do Wojewody w dniu 15 września 2017 r. (prezentata wpływu na wniosku) i ten dzień należy uznać za dzień wszczęcia postępowania. Minister stwierdził, że skoro wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia nastąpiło po upływie 30 lat od jego doręczenia, to postępowanie to podpada pod art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, a zatem Wojewoda zasadnie poinformował strony, że postępowanie to podlega umorzeniu z mocy prawa, z dniem 16 września 2021 r. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Minister wskazał, że są one bezzasadne, gdyż ustawodawca w ustawie zmieniającej nie przewidział bowiem żadnych wyjątków ograniczających jej stosowanie. Podkreślił, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza, że wyznacznikiem ich działania są obowiązujące normy, które organy te muszą stosować. Na decyzję Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Skarżący zarzucając jej: 1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej w zw. z art. 2 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez umorzenie z mocy prawa postępowania administracyjnego dotyczącego wniosku Skarżącego w trakcie jego merytorycznego rozpoznawania, na skutek zastosowania art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, która to norma jednakże nie powinna znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż w stanie faktycznym i prawnym sprawy jest ona oczywiście sprzeczna z art. 2, art. 21, art. 64 i art. 77 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności gdyż narusza zasadę zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez niego prawa, a także pozbawia obywateli wynagrodzenia za szkody wyrządzone przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej i zamyka obywatelom dochodzenie przed sądem powszechnym wynagrodzenia za szkodę w postaci pozbawienia obywatela własności mienia na skutek niezgodnego z prawem działania organów władzy publicznej; 2. naruszenie art. 7, 77 i 80 Kpa poprzez błędne ustalenie, że od daty doręczenia orzeczenia Prezydium upłynęło już ponad 30 lat i w związku z tym postępowanie ulega umorzeniu z mocy prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie ustaliły daty ogłoszenia tego orzeczenia w Dzienniku Urzędowym Prezydium Wojewódzkiego Rady Narodowej w Rzeszowie, który to sposób ogłoszenia dla tego orzeczenia był przewidziany w rozporządzeniu Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R. i w związku z tym nie można domniemywać daty doręczenia, w tym zakładać takiego czy też innego działania ówczesnych organów administracji państwowej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, rozwinięte w motywach skargi, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra w całości, zasądzenie na rzecz Skarżącego od Ministra kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko oraz nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Ministra nie narusza obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu stanowisko organu jest prawidłowe. Przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy nie można pominąć wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, w którym zostało stwierdzone, że art. 156 § 2 Kpa w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z uzasadnienia tego wyroku wynika, że niedookreślony charakter przesłanki rażącego naruszenia prawa powoduje - zdaniem Trybunału - iż z czasem wzrasta ryzyko prawne, polegające na możliwości wykształcenia się odmiennej linii orzeczniczej zarówno w stosunku do norm materialnych jak i procesowych, które legły u podstaw wydanej decyzji, jak i samej przesłanki rażącego naruszenia prawa. Zwrócono też uwagę, że działanie organów państwa na podstawie prawa, będące przejawem zasady praworządności, nie oznacza bezwzględnego obowiązku eliminowania z obrotu wadliwych decyzji, na podstawie których strona nabyła prawo (...), po upływie znacznego czasu od wydania tego aktu administracyjnego. Jedynie (pkt 8.4) w szczególnych okolicznościach, gdy przemawia za tym inna zasada konstytucyjna, jest dopuszczalne odstąpienie od zasady bezpieczeństwa prawnego (...). Należą tu sytuacje nadzwyczaj wyjątkowe, gdy ze względów obiektywnych zachodzi potrzeba dania pierwszeństwa określonej wartości chronionej bądź znajdującej (...) oparcie w przepisach Konstytucji. Przytaczając dotychczasowe swe orzecznictwo Trybunał podkreślił, że owe ograniczenia czasowe są konieczne z uwagi na wartość, którą jest stabilność stosunków prawnych, służąca porządkowi publicznemu, oraz ze względu na rosnące z czasem trudności dowodowe w prowadzeniu ewentualnego nadzwyczajnego postępowania weryfikacyjnego, a także ze względu na ochronę praw nabytych przez osoby trzecie. Trybunał wyraził też pogląd, że trwałość decyzji organów władzy nie może być pozorna. Ostatecznie Trybunał pozostawił ustawodawcy do rozstrzygnięcia czy właściwe byłoby zastosowanie dziesięcioletniego terminu prekluzyjnego z art. 156 § 2 Kpa, czy też innego terminu. W celu dostosowania systemu prawa do powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., ustawodawca zdecydował się dokonać zmian w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zmianę brzmienia art. 156 § 2 Kpa (zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej) oraz dodanie § 3 w art. 158 Kpa (dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej). W obecnym stanie prawnym, obowiązującym od dnia 16 września 2021 r. (dzień wejścia w życie ustawy zmieniającej), nie stwierdza się już zatem nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 Kpa, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne (art. 156 § 2 Kpa), jak też nie wszczyna się postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat (art. 158 § 3 Kpa). Z brzmienia przepisów przejściowych uregulowanych w art. 2 ustawy zmieniającej wynika z kolei, że do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą (ust. 1). Natomiast postępowania administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczęte po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji lub postanowienia i niezakończone przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, umarza się z mocy prawa (ust. 2). Kwestię wejścia do obrotu prawnego wydanego na podstawie dekretu z dnia 5 września 1947 r. oraz dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. orzeczenia Prezydium z 22 września 1956 r. regulował § 4 rozporządzenia Ministrów Skarbu oraz Rolnictwa i Reform Rolnych wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejęciu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do Z.S.R.R., zgodnie z którym władza, która wydała orzeczenie o przejściu mienia na własność Państwa, ogłasza je w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wywiesza równocześnie w swoim lokalu urzędowym i w lokalu zarządu gminy, w której mienie jest położone. Natomiast za datę doręczenia orzeczenia uważa się dzień trzydziesty, następujący po dniu wydania wojewódzkiego dziennika urzędowego, w którym nastąpiło ogłoszenie orzeczenia (§ 5 rozporządzenia). W rozpoznawanej sprawie wobec orzeczenia Prezydium organom nie udało się zgromadzić jakichkolwiek dowodów, że zostało ono doręczone (ogłoszone) stronom postępowania. Z powodu braku obiektywnych możliwości uzupełnienia dokumentów archiwalnych – na skutek nieodnalezienia innych akt sprawy – Wojewoda rozstrzygający niniejszą sprawę nie był w stanie poczynić dodatkowych ustaleń w tym zakresie, ponad to co zostało w sprawie wykonane. Sąd stwierdza zatem, że organ prawidłowo ocenił, że w sprawie istnieje podstawa do umorzenia postępowania nadzorczego dotyczącego kontrolowanego orzeczenia z 22 września 1956 r. z uwagi na brzmienie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej. Zważyć bowiem należy, że z chwilą wejścia w życie powołanej ustawy (16 września 2021 r.), organy administracji utraciły możliwość stwierdzenia nieważności decyzji, od wydania lub ogłoszenia której upłynęło dziesięć lat (art. 156 § 2 Kpa). Jeżeli zaś od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, o której mowa w art. 156 § 2, upłynęło trzydzieści lat, nie wszczyna się w ogóle postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (art. 158 § 3 Kpa). Tym samym organ nie był uprawniony do zbadania czy kontrolowana decyzja w trybie nadzorczym zawierała kwalifikowane wady prawne. Ustalenia organu, co do zaistnienia wskazanych ww. przepisie okoliczności faktycznych, tj. wszczęcia postępowania nadzorczego mającego za przedmiot orzeczenie Prezydium po upływie trzydziestu lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia tej decyzji, Sąd podziela i przyjmuje jako własne. Orzeczenie ogłoszono pomiędzy datą jego wydania (tj. 22 września 1956 r.), a datą złożenia niniejszego orzeczenia do Sądu Powiatowego w [...] w związku z postępowaniem o wpisanie do księgi wieczystej tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa – na orzeczeniu znajduje się prezentata Sądu z datą 8 listopada 1956 r. Słusznie organ uznał, że wpisanie prawa własności do księgi wieczystej mogło nastąpić jedynie w oparciu o orzeczenie ostateczne, które zostało prawidłowo wprowadzone do obrotu prawnego na skutek doręczenia (ogłoszenia). Idąc za organem uznać należy, że najpóźniej w listopadzie 1956 r. orzeczenie zostało ogłoszone. Przedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium zostało zainicjowane wnioskiem m.in. Skarżącego z 3 września 2017 r. Zgodnie z art. 61 § 3 Kpa datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej – ww. wniosek wpłynął do organu 15 września 2017 r. (prezentata Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w [...]). Ustawa zmieniająca przewiduje, że stosuje się ją bezpośrednio do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, zatem skoro wszczęcie postępowania nastąpiło po upływie 30 lat od doręczenia kwestionowanej decyzji, to organ prawidłowo orzekł w zaskarżonej decyzji o umorzeniu z mocy prawa. Powyższy pogląd organu Sąd w pełni podziela. Z powyższych względów Sąd uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 2 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej są niezasadne. Sąd nie stwierdził ponadto, aby w rozpatrywanej sprawie miało miejsce istotne naruszenie art. 7 czy też art. 77 § 1 Kpa, to jest takie, które miałoby wpływ na odmienny wynik sprawy. Ocena niniejszej sprawy, była swobodna, a nie dowolna, i nie doszło w tym przypadku do naruszenia także przepisu art. 80 Kpa. Należy też podkreślić, że "słusznego interesu strony" nie można utożsamiać z rozstrzygnięciem zgodnym z oczekiwaniami osoby zainteresowanej. Rozstrzygnięcie musi być dokonywane na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, co w realiach niniejszej sprawy miało miejsce. W odniesieniu do wywodzonej w skardze sprzeczności art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej z Konstytucją RP, Sąd podkreśla, że przed Trybunałem Konstytucyjnym zawisła, na wniosek Rzecznika Praw Obywatelskich, sprawa o sygn. K 2/22 o stwierdzenie, że art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, w zakresie w jakim uniemożliwia stwierdzenie wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem prawa, jest niezgodny z art. 2, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2, a także z art. 64 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu powyższego wniosku wskazano, że zastrzeżenia budzi przyjęte w zaskarżonym przepisie rozwiązanie intertemporalne, które nakazuje umorzenie niektórych postępowań pozostających w toku. W sytuacji zatem, gdy Trybunał Konstytucyjny uzna, że regulacja zawarta w art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej jest niezgodna ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi, to wówczas strona będzie uprawniona do wystąpienia o wznowienie postępowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy.