I SA/Wa 949/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2017 r. sprawy ze skargi L. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość [...] oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2017 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Nieruchomość położona w W. przy dawnej ulicy [...], oznaczona nr hip [...], znajdowała się na obszarze działania dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) i z dniem wejścia w życie tego dekretu przeszła na własność gminy W. A. Z.– następca prawny dawnych właścicieli - wystąpił o odszkodowanie za opisaną wyżej nieruchomość. Po rozpoznaniu powyższego wniosku Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz wnioskodawców za przedmiotową nieruchomość stwierdzając, że dawni właściciele utracili możliwość władania przedmiotową działką przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Wojewoda [...] zaś decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] uchylił ww. orzeczenie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji z powodu uchybień procesowych. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent W. decyzją z dnia [...] marca 2017 r. odmówił L. Z. przyznania odszkodowania za nieruchomość, położoną w W. przy ul. [...], wchodzącą w skład działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...] wskazując, że wybudowanie budynków w 1954 r. i w 1955 r., do których dojazd i dojście, po wybudowaniu tych domów, odbywało się przez przedmiotową nieruchomość, świadczy o tym, że teren dawnej nieruchomości został przejęty pod inwestycję przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła L. Z., wnosząc o uchylenie jej w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Podniosła, że organ nie przywołał dowodów potwierdzających datę utraty posiadania przedmiotowej nieruchomości. Ponadto zakwestionowała jako dowód w sprawie, w rozumieniu kpa, artykuł prasowy oraz karty inwentaryzacyjne budynków przy ul. [...] i [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] marca 2017 r. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że oceniając spełnienie przesłanek wynikających z art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami, które muszą wystąpić łącznie, uznał, że nieruchomość zgodnie z planem zabudowania mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne. Oznacza to spełnienie pierwszej przesłanki, umożliwiającej przyznanie odszkodowania za działkę. W kwestii zaś drugiej, tj. pozbawienia byłych właścicieli faktycznej możliwości władania działką po dniu 5 kwietnia 1958 r., wskazał, że przesłanka ta nie wystąpiła. Uregulowanie zawarte w art. 215 ust. 2 powołanej ustawy odnosi się wyłącznie do stanu faktycznego, tj. możliwości potencjalnego korzystania z nieruchomości przez właściciela lub jego następcę pranego, a wskazany przepis nie precyzuje, czy możliwość władania działką, dotyczy całej nieruchomości, czy tylko jej części. W związku z tym organ przyjął, że ustawodawca miał na myśli całą działkę. Zdaniem Wojewody dowody zgromadzone w sprawie, w tym m.in. artykuł "O fasadowości urbanistycznej", opublikowany dnia 25 marca 1956 r. w tygodniku "[...]" nr [...], dowodzi, że byli właściciele gruntu utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Odnosząc się z kolei do zarzutów odwołania organ stwierdził, że karty inwentaryzacyjne mogą być dowodem w sprawie, o czym przesądził Wojewódzki Sąd Administracyjnym w wyroku o sygn. I SA/Wa 2990/14. Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty odwołania, odnoszące się do braku wiarygodności zgromadzonego materiału dowodowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła L. Z., wnosząc o jego uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie następujących przepisów: 1) art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 2, art. 21 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP, poprzez odmowę zastosowania w sytuacji braku realnych dowodów na utratę przez dawnych właścicieli "faktycznej możliwości władania nieruchomością po 5 kwietnia 1958 r.", 2) art. 75 i art. 76 kpa, poprzez brak wyjaśnienia charakteru kart inwentaryzacyjnych, uznanie zawartych w nich dat budowy nowych budynków i tym samym stwierdzenie, że spadkobiercy dawnych właścicieli utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością przed 1958 r. 3) art. 7 w zw. z art. 77 kpa, poprzez brak ustalenia daty przejęcia władania nieruchomością w sytuacji, gdy ani notatki prasowe, ani karty inwentaryzacyjne, ani opinia geodezyjna nie wskazują daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, ani zakresu przejęcia przedmiotowej nieruchomości, ani nawet źródeł wskazanych informacji, 4) art. 6 i art. 8 kpa, poprzez interpretację zebranego materiału dowodowego wyłącznie na korzyść Skarbu Państwa z pominięciem akt sprawy i słusznego interesu wnioskodawcy, czego dowodem jest przyjęcie, że grunt niezabudowany "musiał" dzielić los budynków, 5) art. 77 § 4 kpa, przez pominięcie faktów powszechnie znanych w postaci: - obowiązku budowy budynków, czy ulic po uzyskaniu stosownych zezwoleń, - braku wiarygodności prasy w latach 50-60, z uwagi na jej ówczesne zadania propagandowe, - innej szerokości al. [...] w 1958 r. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. dalej ppsa). Badając w powyższych granicach sprawę, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego a jej uzasadnienie spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 kpa. W działaniu organu Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację przytoczoną przez organ oraz ustalenia faktyczne i ocenę prawną, jakiej dokonano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną w sprawie stanowił art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Zgodnie z ust. 2 tego art. przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. Zgodnie z ww. przepisem, w ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Podkreślić zatem trzeba, że przepis art. 215 ust. 2 u.g.n., operuje konkretną datą 5 kwietnia 1958 r. a zatem należało w tym przypadku zbadać, czy organy prawidłowo uznały, że byli właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania nią po ww. dniu., to znaczy, z czy treści dokumentów, na jakich oparł się organ, można było taki wniosek wyciągnąć. Przesłanki określone w art. 215 ust. 2 ugn muszą być spełnione łącznie. Faktyczna możliwość władania, o której mowa w art. 215 ust. 2 ugn odnosi się do stanu faktycznego, tzn. takiego, w którym poprzedni właściciel lub jego następcy prawni mogli korzystać z nieruchomości. Możliwość władania nieruchomością to nie tylko efektywne z niej korzystanie, lecz także sama tylko możliwość takiego korzystania, choćby władający nie czynił z niej użytku (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2006 r. sygn. I SA/Wa 2138/05 LEX nr 219405, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 1998 r. sygn. IV SA 311/96 LEX nr 45948). Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie organu spełniona została pierwsza przesłanka wynikająca z art. 215 ust. 2 u.g.n., to jest że nieruchomość położona w Warszawie przy ul. Nowolipki mogła być przeznaczona przed dniem wejścia w życie dekretu warszawskiego pod budownictwo jednorodzinne. Organy ustaliły natomiast, że nie została spełniona druga przesłanka wynikająca z przywołanego przepisu. Z ustaleń organów wynika bowiem, że byli właściciele utracili możliwość faktycznego władania nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Z tym stanowiskiem sąd orzekający się zgadza. W przedmiotowej sprawie sporna nieruchomość została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a jednocześnie jej właściciele nie zostali pozbawieni możliwości władania dopiero po dniu 5 kwietnia 1958 r., gdyż jak wynika z materiału dowodowego, objęta postępowaniem kontrolnym działka, została przeznaczona pod budowę osiedla, a bloki na niej znajdujące się zostały wybudowany co najmniej w 1955 r. Bez znaczenia dla wyniku sprawy pozostaje okoliczność czy cała ww. działka została zajęta pod konkretnym budynkiem wielomieszkaniowym, skoro budynki zostały usytuowane w takiej konfiguracji, że korzystanie z nich bez odpowiedniego areału stanowiącego obszar niezbędny do prawidłowej eksploatacji oraz pod niezbędne ciągi komunikacyjne – nie byłoby możliwe. Poza tym część przedmiotowej nieruchomości znajduje się pod ulica [...]. Wynika to ze znajdującej się w aktach opinii geodezyjnej z dnia [...] maja 2015 r. Zatem stan zagospodarowania działki wskazuje, że cała sporna nieruchomość już przed 1958r. została zajęta pod budowę osiedla mieszkalnego i dawnej ulicy [...] (obecnie [...]) . W niniejszej sprawie bezspornym jest fakt, iż organ dysponował ubogim materiałem dowodowym, gdyż nie udało się zgromadzić akt archiwalnych dotyczących inwestycji budowlanych prowadzonych na przedmiotowej nieruchomości. Głównym materiałem dowodowym, którym dysponował organ, była kopia artykułu prasowego opublikowanego w tygodniku "[...]" z 1956 r. oraz karty inwentaryzacyjne budynków przy ul. [...] wybudowanych na dawnej nieruchomości hip. Nr [...]. Z ich treści wynika, że ulica i tory tramwajowe powstały pośrodku dawnej ulicy [...] w 1955 r., zaś budynki przy ul. [...] i ul. [...] (znajdujące się na części przedmiotowej nieruchomości) powstały odpowiednio w 1955 r. i 1954 r. Również z pisma Wydziału Zasobów Mieszkaniowych Urzędu Miasta W. z dnia 18 lutego 2005 r. wynika, że budynek przy ul. [...] został wybudowany w 1954 r. Organy dokonały zatem całościowej oceny materiałów dowodowych. Nie można też zarzucić, że dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy, nosi cechy dowolności. Należy przypomnieć, że określona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zezwala organom na dokonanie własnej oceny wyników postępowania dowodowego. W niniejszej sprawie ocena ta oparta została na prawidłowej analizie materiału dowodowego zmierzającej do ustalenia stanu faktycznego pod kątem subsumcji tego stanu faktycznego pod odpowiedni przepis prawa materialnego i jest zgodna z zasadami logiki. Nie znajduje zatem uzasadnienia zarzut skargi wskazujący na to, że organ naruszając przepisy postępowania dowodowego nie zgromadził w aktach sprawy np. dokumentów lokalizacyjnych. Zasady logiki i doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, że konfiguracja usytuowania względem siebie bloków mieszkalnych wymagała zajęcia całej spornej nieruchomości pod ich budowę i zapewnienie do nich dostępu. Przeciwne twierdzenie, w tym sama okoliczność posiadania przez ówczesnego właściciela ww nieruchomości, choćby w części przed określoną w art. 215 ust. 2 ugn datą, winna podlegać inicjatywnie dowodowej strony skarżącej na podstawie art. 7 kpa , co nie miało miejsca w tej sprawie. Z uwagi na powyższe organy obu instancji prawidłowo uznały, że wobec nie spełnienia jednej z przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n. Skarżącej nie przysługuje odszkodowanie za nieruchomość, wchodzącą obecnie w skład działek nr [...] z obrębu [...] Dzielnicy W. Sąd w pełni podziela ustalenia organów w tym zakresie. Potwierdzają je opisane w decyzji dokumenty znajdujące się w aktach sprawy. Na marginesie należy zauważyć, że Sądowi rozpoznającemu sprawę znana jest treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 czerwca 2011 r. SK 41/09, zgodnie z którym art. 215 ust. 2 u.g.n. w zakresie, w jakim pomija stosowanie przepisów tej ustawy dotyczących odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości, które przeszły na własność gminy [...] lub państwa na podstawie dekretu warszawskiego, innych niż domy jednorodzinne, jeżeli przeszły one na własność państwa po 5 kwietnia 1958 r., i działek, które przed dniem wejścia w życie powołanego dekretu mogły być przeznaczone pod budownictwo inne niż jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nimi po 5 kwietnia 1958 r., jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 oraz w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jednak z punktu 8 uzasadnienia powyższego wyroku wynika, że niekonstytucyjność art. 215 ust. 2 u.g.n. została stwierdzona z uwagi na jego niezupełność z punktu widzenia wymogów konstytucyjnych. Oznacza to, że Trybunał orzekł o niezgodności z Konstytucją tego, że w przepisie zostało coś przez ustawodawcę pominięte, a zgodnie z Konstytucją powinno być unormowane. Skutkiem orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność zaskarżonego przepisu w zakresie, w jakim pomija określone regulacje, nie jest utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu. Wyrok Trybunału wskazuje na potrzebę ustanowienia regulacji prawnych niezbędnych dla realizacji norm konstytucyjnych. Następstwem wyroku jest zatem konieczność stosownej aktywności ustawodawcy. W świetle powyższych rozważań Trybunału Konstytucyjnego uznać należy, że art. 215 ust. 2 u.g.n. mógł być podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Oznacza to również, że aczkolwiek brak uregulowania kwestii odszkodowania za nieruchomości warszawskie narusza przyjęte w Konstytucji standardy, jednak brak jest w obecnym stanie prawnym podstawy ustawowej do przyznania takiego odszkodowania. W konsekwencji, uznając skargę za nieuzasadnioną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.