I SA/Wa 949/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu K. S. i M. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania K. S. i M. K. od decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmawiającej przyznania odszkodowania za budynek stojący na gruncie położonym w [...], przy dawnej ul. [...], hip. [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu (tj. w dniu 21 listopada 1945 r.) grunty nieruchomości [...], w tym grunt przedmiotowej nieruchomości - przeszły na własność gminy [...] a od 1950 r. - na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - na własność Skarbu Państwa. Aktualnie wchodzi ona w skład działek ewidencyjnych nr [...] i [...], które stanowią własność Skarbu Państwa oraz nr [...] stanowiącej własność Miasta [...], co potwierdził Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r. nr [...], w części o łącznej powierzchni [...] m2. W dniu [...] października 1948 r. został złożony wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1950 r., znak [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dawnej właścicielce S. J. z J. przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego przy dawnej ul. [...]. Objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę [...] nastąpiło w dniu [...] kwietnia 1948 r., tj. z dniem publikacji powyższej informacji w Dzienniku Urzędowym Nr [...]. Wnioskiem z dnia [...] listopada 2012 r. M. K. oraz K. S. zwróciły się do Prezydenta [...] o przyznanie odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, aktualnie oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...], [...] i [...] o pow. [...] m2. Decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent [...] odmówił przyznania odszkodowania za grunt przedmiotowej nieruchomości. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, M. K. oraz K. S. wniosły odwołanie. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda stwierdził, że powinno on zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 2204 ze zm., dalej u.g.n.) i wyjaśnił, że uprawnienie z art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wygasło z mocy art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 1 sierpnia 1985 r., tj. z dniem wejścia w życie tej ustawy. Stosownie do art. 241 pkt 1 u.g.n. powyższa ustawa utraciła moc i aktualnie sprawa odszkodowań za nieruchomości [...] objęte działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. jest uregulowana powołanym przepisem art. 215 ust. 2. Wojewoda stwierdził, że grunty położone na obszarze [...] przeszły na własność gminy [...] (art. 1 dekretu), a na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu względnie osoby prawa ich reprezentujący mogli w ciągu sześciu miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę [...] złożyć wniosek o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy za czynszem symbolicznym (obecnie prawa wieczystego użytkowania) lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 5 dekretu, w razie niezgłoszenia takiego wniosku lub nieprzyznania z jakichkolwiek innych przyczyn dotychczasowemu właścicielowi wieczystej dzierżawy albo prawa zabudowy, gmina obowiązana była uiścić odszkodowanie w myśl art. 9 dekretu. Natomiast budynki przechodziły na własność Gminy [...] wówczas, gdy dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni nie złożyli wniosków w terminie przewidzianym dekretem lub gdy wnioski zostały rozpatrzone i wydano decyzje odmawiające własności czasowej gruntu. Jak wynika z akt własnościowych przedmiotowej nieruchomości, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej w trybie art. 7 powołanego wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. S. K. złożyła w dniu [...] października 1948 r. Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] lipca 1950 r., znak [...] Prezydium Rady Narodowej w [...] odmówiło dawnej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do gruntu położonego przy dawnej ul. [...] z równoczesnym stwierdzeniem przejścia budynków na rzecz Skarbu Państwa. Organ I instancji w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. wskazał, że zgodnie z ogólnym planem zabudowania [...] zatwierdzonym przez Ministerstwo Robot Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. przedmiotowa nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, wobec czego została spełniona pierwsza przesłanka wynikająca z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W kwestii drugiej przesłanki wymaganej do przyznania odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, organ I instancji uznał, że nie została spełniona. Uzasadniając swoją decyzję powołał się w szczególności na: - protokół Prezydium Rady Narodowej w [...], Wydziału Polityki Budowlanej z dnia [...] sierpnia 1950 r. potwierdzający, że budynki znajdujące się na posesji przy ul. [...] przejęte zostały na rzecz Skarbu Państwa, - pismo Prezydium Rady Narodowej w [...], Wydziału [...][...] i [...] z dnia [...] lipca 1952 r., z którego wynika, że przedmiotowa nieruchomość została przekazana protokołem zdawczo-odbiorczym Zarządowi Przemysłu [...], - podanie z dnia [...] grudnia 1949 r. S. K., którym zwróciła się do Zarządu Polityki [...] o wydanie zaświadczenia, że nieruchomość znajdująca się przy ul. [...] przejęta została przez Gminę pod użyteczność publiczną. Organ II instancji stanął na stanowisku, że przedmiotem postępowania jest kwestia prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowi przepis art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji, rozpatrując wniosek M. K. oraz K. S. dotyczący przyznania odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość, niewłaściwie zinterpretował i zastosował art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ustalonych okolicznościach faktycznych doszło do wadliwej kwalifikacji prawnej, a stan faktyczny nie odpowiada hipotezie powołanej normy prawnej. Wojewoda uznał, że art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność Państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r. oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. Z regulacji tej wynika, że możliwości skorzystania z uprawnienia do odszkodowania, o którym mowa, w odniesieniu do domu jednorodzinnego istnieje wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie następujące warunki: grunt i dom podlegały przepisom dekretu [...], dom przeszedł na własność Skarbu Państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r. oraz był to dom jednorodzinny. Odszkodowanie przysługuje tylko za dom, gdyż grunt pod nim przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Natomiast ustalenie odszkodowania za działkę, w trybie powołanego art. 215 ust. 2 dotyczy tylko działki niezabudowanej w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], tj. [...] listopada 1945 r., natomiast przedmiotowa nieruchomość na tę datę była zabudowana, tak więc regulacja powołanego przepisu, w części w jakiej dotyczy odszkodowania za działkę, w ogóle nie ma zastosowania do przedmiotowej nieruchomości Wojewoda podzielił pogląd zawarty w wyroku z dnia 17 stycznia 2005 r. sygn. akt I SA 2002/03, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: "Warunkiem koniecznym przyznania odszkodowania za dom jednorodzinny jest jego przejęcie na własność Państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r. Ustawa nie przewiduje, na co wskazał w uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji, odszkodowania za grunt pod takim domem, gdyż grunt pod takim domem przeszedł na własność Państwa bez odszkodowania. Przemawia za tym gramatyczna wykładnia art. 215 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Wynika z niej, że uprawnieni do odszkodowania są poprzedni właściciele, dwóch rodzajów nieruchomości - domów jednorodzinnych oraz działek, które mogły być pod takie domy przeznaczone. [...]. Zawarta w art. 215 ust 2 przesłanka faktycznej możliwości władania działką odnosi się bowiem do działki niezabudowanej, która mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, a nie do działki pod budynkiem jednorodzinnym". W ocenie organu odwoławczego, w przypadku, gdy nieruchomość [...] była w dniu wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. zabudowana, zbędne są rozważania i próby wykazania, że poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. Zastosowanie art. 215 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji przyznanie odszkodowania może mieć miejsce tylko wówczas, gdy spełnione zostaną łącznie obie przewidziane w nim przesłanki. Stwierdzenie braku jednej z tych przesłanek uniemożliwia przyznanie odszkodowania. Prezydent wydając decyzję z dnia [...] lutego 2019 r., nie rozpoznał istoty sprawy, bowiem nie zbadał okoliczności mającej wpływ na rozstrzygnięcie, to jest daty przeniesienia prawa własności budynku posadowionego na przedmiotowym gruncie na rzecz Państwa oraz czy zabudowania znajdujące się na tym gruncie stanowiły budynek jednorodzinny. W związku z powyższym Wojewoda [...] podkreśla, że organ I instancji w toku niniejszego postępowania nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego przepisami art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Organ ten nie podjął bowiem wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W zaleceniach Wojewoda wyjaśnił, że ponownie badając sprawę, organ I instancji pozyska dokumenty, z których będzie wynikała data przejścia własności budynku na rzecz Skarbu Państwa, tj. orzeczenie z dnia lipca 1950 r., znak, którym Prezydium Rady Narodowej w odmówiło dawnej właścicielce przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu, z datą jego prawomocności. Następnie organ I instancji, ponownie badając sprawę, pozyska dokumenty potwierdzające, że budynek znajdujący się na przedmiotowym gruncie był domem jednorodzinnym. Wojewoda podkreślił, że z podania wniesionego przez S. J. do Zarządu [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. w sprawie przedłużenia użytkowania tymczasowo odbudowanej nieruchomości wynika, że na przedmiotowej nieruchomości znajdowały się następujące lokale: front parter zajęty pod pracownię [...][...] (2 izby), front parter zajęty pod sklep materiałów [...]. (3 izby), prawa oficyna parter stanowiący pokój biurowo-mieszkalny P. i J. oraz prawa oficyna parter z poddaszem stanowiąca S. C. (3 izby). Powyższa kwestia wymaga szczegółowej analizy organu I instancji w kontekście badania przesłanek wynikających z art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W tej sytuacji, wobec wykazania, że zaskarżona decyzja organu I instancji oparta jest o nieprawidłowe ustalenia stanu faktycznego i prawnego na zasadzie art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zawiera rozstrzygniecie stanowiące nieprawidłową subsumcje ustaleń faktycznych do przesłanek zawartych w wymienionym przepisie, a dodatkowo, materiał dowodowy nie został zgromadzony i oceniony w sposób wyczerpujący, zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w ocenie Wojewody powyższą decyzję należało uchylić w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r. sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyły K. S. oraz M. K.. W uzasadnieniu skarżące zarzuciły Wojewodzie naruszenie: - art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wyniku błędnej wykładni poprzez bezzasadne przyjęcie, że nie jest dopuszczalne przyznanie odszkodowania za działkę gruntu, która była zabudowana w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [...], gdyż w sytuacji zabudowanej działki gruntu możliwe jest wyłącznie przyznanie odszkodowania za posadowiony na gruncie budynek, podczas gdy zgodnie z prawidłową wykładnią, na podstawie art. 215 ust. 2 możliwe jest przyznanie odszkodowania ze działkę gruntu niezależnie od tego, czy była ona zabudowania, czy niezabudowana w dacie wejścia w życie dekretu [...], pod warunkiem spełnienia przesłanek z tego przepisu, tj. przeznaczenia nieruchomości pod budownictwo jednorodzinne w dacie wejścia w życie dekretu [...] oraz pozbawienia poprzedniego właściciela bądź jego następców prawnych możliwości faktycznego władania nieruchomością po dniu [...] kwietnia 1958 r. - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 77 § 1 kpa, w zw. z art. 80 kpa, w zw. z art. 215 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez bezzasadne uchylenie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. z uwagi na brak zgromadzenia przez Prezydenta dowodów na okoliczność, że budynek znajdujący się na przedmiotowy gruncie był domem jednorodzinnym oraz brak zgromadzenia dowodu na okoliczność daty przejścia budynku na własność Skarbu Państwa, podczas gdy przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest ustalenie i przyznanie odszkodowania na podstawie art. 215 ust. 2 za działkę gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...], czego wyłącznymi przesłankami jest ustalenie, czy nieruchomość mogła być przed dniem wejścia w życie dekretu [...] przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, rozumianej jako możliwość posadowienia na nieruchomości, według jej przeznaczenia w Ogólnym Miejscowym Planie Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo [...][....] w dniu [...] sierpnia 1931 r., zabudowy budynkiem mieszkalnym przeznaczonym dla jednej rodziny, przy czym plan ten zawierał wielkości maksymalne, a nie minimalne zabudowy mieszkaniowej, co powoduje, iż we wszystkich strefach przewidujących zabudowę mieszkaniową na podstawie Planu Zabudowania przesłanka ta była spełniona, oraz ustalenia daty utraty faktycznej możliwości władania nieruchomością, rozumianej jako data trwałego udaremnienia, na skutek faktycznie podjętych czynności przez osoby trzecie (w tym Skarb Państwa), możliwości nawet nieefektywnego władania przez dawnego właściciela gruntem, choćby wcześniej z tej możliwości nie czynił faktycznego użytku, nie zaś daty uprawomocnienia się (nabycia przymiotu ostateczności) decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] i przejmującej na rzecz Skarbu Państwa własność budynku należącego do dawnego właściciela. W konsekwencji rozpoznanie innej sprawy niż poddanej ocenie w trybie odwoławczym oraz wydanie bezzasadnych wskazań odnośnie okoliczności jakie Prezydent powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w tym zobowiązanie go do ustalenia, czy posadowiony na nieruchomości budynek stanowił dom jednorodzinny, kiedy budynek przeszedł na własność Skarbu Państwa, w sytuacji gdy okoliczności te nie mają znaczenia dla oceny przesłanek odszkodowania za grunt nieruchomości, a ponadto pozostają niewykonalne z uwagi na brak wskazania, wedle jakich kryteriów Prezydent miałby ustalić, czy budynek był przeznaczony dla jednej rodziny, skoro ograniczenia powierzchni czy liczby pomieszczeń w takim budynku mieszkalnym zostały wprowadzono dopiero po dacie wejścia w życie dekretu [...]. - art. 138 § 2 kpa zw. z art. 107 § 3, w zw. z art. 140 kpa, w zw. 104 § 1 kpa, w zw. z art. 127 § 1 kpa poprzez brak rozpoznania zarzutów odwołania od decyzji Prezydenta odnośnie wadliwego ustalenia przez organ I instancji daty pozbawienia byłej właścicielki faktycznej możliwości władania nieruchomością, a tym samym brak rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta w przedmiocie ustalenia i przyznania odszkodowania, - art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa, w zw. z art. 77 § 1 kpa, w zw. z art. 80 kpa, w zw. z art. 38 ust 2 ustawy z dnia 13 kwietnia 1950 r., o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14. poz. 130), w zw. z art. 65 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 12, poz. 136) poprzez zobowiązanie Prezydenta do pozyskania opatrzonego wzmianką o prawomocności dokumentu orzeczenia Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] lipca 1950 r. odmawiającego przyznania prawa własności czasowej nieruchomości oraz stwierdzającego przejęcie budynku na rzecz Skarbu Państwa, podczas gdy ustalenie daty ostateczności i ewentualnie prawomocności orzeczenia dekretowego PRN z 1950 r. leży wyłącznie w kompetencji Wojewody jako następcy prawnego Prezydium Rady Narodowej, a zatem brak jest potrzeby zobowiązania Prezydenta do pozyskania innego odpisu orzeczenia dekretowego PRN z 1950 r. zawierającego adnotacje o jego prawomocności, skoro jego treść nie jest kwestionowana, a Prezydent w ramach własnych kompetencji nie jest uprawniony do ustalenia, że orzeczenie dekretowe PRN z 1950 r. jest ostateczne bądź prawomocne. W obszernym i szczegółowym uzasadnieniu sprzeciwu skarżące przedstawiły argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów. W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd oddalił sprzeciw, gdyż zaskarżone orzeczenie nie narusza prawa w zakresie podlegającym kognicji Sądu w ramach rozpatrywanego środka zaskarżenia. Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone. W postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Zgodnie z art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy. Dlatego też zarzuty sprzeciwu, dotyczące ewentualnej nieprawidłowej wykładni i zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego nie mogą być rozpoznawane w niniejszej sprawie. Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 kpa, zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przypomnieć należy, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65 ze zm.). Zgodnie z jego treścią przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu [...] kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu [...] kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. Zwracając sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ odwoławczy zarzucił Prezydentowi [...], że nie rozpatrzył wniosku skarżących w całości, pomijając kwestię ewentualnego odszkodowania za budynek znajdujący się na spornej nieruchomości, o jakim mowa w pierwszej części przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a przez to nie zgromadził i nie ocenił całości materiału dowodowego, niezbędnego do prawidłowego rozpatrzenia sprawy. Ponadto organ II instancji uznał, że Prezydent [...] dokonał błędnej wykładni drugiej części tego przepisu, orzekając o odmowie odszkodowania za grunt spornej nieruchomości. Z analizy akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji odmawiała przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości [...], podczas gdy wszczynający postępowanie wniosek dotyczył odszkodowania za nieruchomość. Brak było zatem podstaw, aby ograniczać orzekanie w sprawie wyłącznie do odmowy odszkodowania za grunt, bez rozstrzygnięcia kwestii, czy skarżącym przysługuje odszkodowanie za znajdujący się na nim budynek. Co prawda w ocenie Sądu nie są w pełni przekonujące argumenty organu II instancji, że zgromadzone w aktach sprawy materiały nie pozwalają rozstrzygnąć kwestii, czy spełnione zostały przesłanki do przyznania skarżącym odszkodowania za budynek, jednakże zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego skłania do przyjęcia, że w kwestii odszkodowania powinny niezależnie wypowiedzieć się organy dwóch instancji. Tym bardziej, że gdyby hipotetycznie założyć, że organy uznałyby roszczenia skarżących w tym zakresie, do wydania prawidłowej decyzji niezbędne byłoby sporządzenie operatu szacunkowego. Podkreślić należy, że postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia praw stron postępowania do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. W sprzeciwie skarżący podnieśli, jakoby we wniosku domagali się odszkodowania wyłącznie za grunt nieruchomości [...], jednakże zarzut ten nie znajduje oparcia w treści owego wniosku. Rozpatrując ponownie sprawę, organ I instancji powinien zatem ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie wystąpiły przesłanki do przyznania odszkodowania za znajdujące się na spornej nieruchomości zabudowania, chyba że w toku ponownego postępowania skarżący zmodyfikują lub doprecyzują swój wniosek o odszkodowanie, w ten sposób, że kwestia ta stanie się bezprzedmiotowa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z uwagi na wymagania zasady dwuinstancyjności uzasadnione było wydanie rozstrzygnięcia kasatoryjnego przez organ odwoławczy. Oznacza to przeprowadzenie przez organ I instancji postępowania dowodowego w znacznym zakresie, które z pewnością może mieć wpływ na merytoryczny sposób rozstrzygnięcia sprawy. Tak określone ramy koniecznego do przeprowadzenia postępowania dowodowego niewątpliwie przekraczają zakres dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie wynikający z treści art. 136 § 1 kpa (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Drugi z zarzutów organu II instancji, dotyczący wykładni przepisów art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami wymyka się kognicji Sądu rozpatrującego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej. Ponieważ Sąd uznał słuszność pierwszego z zarzutów, co potwierdza konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji, kwestia wykładni przywołanych przepisów nie może mieć wpływu na skuteczność sprzeciwu. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji musi samodzielnie rozstrzygnąć, jaką wykładnię przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie przesłanek ewentualnego przysługiwania odszkodowania za grunt zabudowany uznaje za adekwatną do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ powinien wyjaśnić, dlaczego przyjął określoną wykładnię tego przepisu, tym bardziej, że skarżący kwestionują wykładnię zaproponowaną przez organ odwoławczy, a podobne spory dotyczące wykładni tego przepisu były wielokrotnie przedmiotem rozstrzygnięć sądów administracyjnych. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ nie może przy tym ograniczyć się tylko do przytoczenie przepisów prawa i jego wykładni, ale powinien wyjaśnić, w jaki sposób konkretne przepisy znajdują zastosowanie w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.