I SA/Wa 949/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Marciniak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Magdalena Durzyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 lutego 2022 r. sprawy ze skargi A. C., M. C. i M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia podziału nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. C., M. C. i M. C. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia podziału nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. A. C. i K. C. wystąpili o podział nieruchomości położonej w [...]. w dzielnicy [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...], dla której urządzona jest księga wieczysta [...]. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2018 r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] o powierzchni [...] ha z obrębu [...] położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...], w sposób przedstawiony na mapie z projektem podziału wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu [...].03.2018r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i identyfikatorze [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. uchyliło powyższą decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. odmówił zatwierdzenia podziału przedmiotowej nieruchomości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. odmówił zatwierdzenia podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oznaczonej jako działka ew. nr [...] o powierzchni [...] ha obrębu [...] położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...], w sposób przedstawiony na mapie z projektem podziału wchodzącej w skład operatu technicznego wpisanego w dniu [...].03.2018r. do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i identyfikatorze [...]. W uzasadnieniu decyzji podano, że organ nie znajduje podstaw aby uznać, że w sprawie wykazano, że projektowana działka nr [...] jest niezbędna do prawidłowego i racjonalnego korzystania z budynku mieszkalnego. W toku postępowania nie wykazano również, że dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu uniemożliwia właścicielowi budynku korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem. Organ pozyskał stanowisko Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] , zgodnie z którym projektowany podział nie narusza ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady [...] z dnia [...] listopada 2010 r. W zawiadomieniu z dnia [...].10.2020r. pełnomocnik stron został poinformowany, iż przesłanki, których spełnienia nie wykazano w toku postępowania nie są przedmiotem weryfikacji w trakcie postępowania podziałowego procedowanego w trybie art. 93 ust. 1 ugn. Strony nie wniosły o zmianę trybu postępowania. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. C. i K. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpatrując sprawę wskazało, iż w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020r., poz. 1990). We wniosku o dokonanie podziału nieruchomości jako podstawę podziału podano art. 95 pkt 7 i art. 4 pkt 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołany art. 95 pkt 7 u.g.n. dopuszcza możliwość podziału nieruchomości niezależnie od ustaleń planów lub decyzji o warunkach zabudowy, o ile dotyczy on jednego z przypadków enumeratywnie wymienionych w powołanym powyżej przepisie. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych "Zastosowanie trybu z art. 95 pkt 7 u.g.n. może mieć miejsce jedynie wtedy, gdy istnieje konieczność wydzielenia działki budowlanej dla posadowionego budynku mieszkalnego z nieruchomości, której dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiały właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem. Kolegium wskazało, że na przedmiotowej działce znajduje się budynek o pow. [...] m2. Po dokonaniu analizy akt sprawy, zaskarżonej decyzji i odwołania skarżących Kolegium uznało, że brak jest podstaw do uwzględnienia odwołania bowiem zacytowane wyroki sądów administracyjnych wskazują wyraźnie, że zatwierdzenie podziału nieruchomości w trybie art. 95 u.g.n. jest trybem szczególnym, mającym zastosowanie w sytuacji, gdy podział nieruchomości jest dokonywany w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego, a dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiały właścicielowi czy właścicielom budynku mieszkalnego korzystanie z niego, w tym realizację uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem. Skarżący nie wykazali, że dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu i jego przeznaczenie uniemożliwiają właścicielom nieruchomości, korzystanie z budynku, w tym wykonywania uprawnień budowlanych związanych z tym budynkiem. W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących naruszenia art. 4 pkt 3 a u.g.n., poprzez brak spełnienia przesłanek zawartych w tym przepisie, Kolegium uznało, że są one uzasadnione, bowiem w niniejszej sprawie nie może budzić wątpliwości, że przedmiotowa działka spełnia przesłanki legalnej definicji pojęcia działki budowlanej. Jednak, zdaniem Kolegium zasadność tego zarzutu nie może prowadzić do zakwestionowania rozstrzygnięcia organu I instancji i uwzględnienia odwołania. W odniesieniu do kwestionowania przez skarżących faktu powoływania się w zaskarżonej decyzji na przepisy prawa budowlanego, Kolegium wskazało, że orzecznictwo sądów administracyjnych bezspornie stoi na stanowisku, że proponowany podział, również w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., musi być zgodny z przepisami odrębnymi, w tym przepisami budowlanymi. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. C. i A. C. zarzucając jej naruszenie: 1. Przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 z późn. zm.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., - poprzez ich zastosowanie, w sytuacji, gdy przepisy ww. ustawy i rozporządzenia nie mają zastosowania do postępowań w zakresie podziałów nieruchomości, co wprost wynika z art. 1 ww. ustawy oraz § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia, zgodnie z którym mają one zastosowanie wyłącznie przy projektowaniu, budowie, utrzymaniu i rozbiórce obiektów budowlanych (ustawa) oraz projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także związanych z nimi urządzeń budowlanych (rozporządzenie), ewentualnie uznając, iż ww. rozporządzenie mogło mieć zastosowanie jako "wzo rzec" (organ II instancji nie uczynił podstawą swych rozważań przepisów ustawy Prawo budowlane) - poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, że zaproponowany podział nieruchomości jest niedopuszczalny z uwagi na §12 ust. 1 rozporządzenia bez dokonania, tak przez organ I jak i II instancji analizy takiego stanowiska, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 95 pkt 7 ugn w zw. z art. 4. ust. 3 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie; b) art. 95 pkt 7 ugn poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż warunkiem dokonania podziału w trybie ww. przepisu jest wykazanie, iż dotychczasowe przeznaczenie lub sposób zagospodarowania terenu uniemożliwiają właścicielom nieruchomości korzystanie z zabudowanej działki, w tym realizacji uprawnień budowlanych związanych z budynkiem mieszkalnym w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaproponowany podział nieruchomości spełniał wszelkie wymagania przewidziane dla podziału dokonywanego w trybie ww. przepisu a przyjęcie stanowiska organu tak I jak i II instancji prowadziłoby do sytuacji, w której przepis art. 95 pkt 7 ugn musiałby zostać uznany za "martwy" i niemożliwy do zastosowania w żadnym wypadku, co doprowadziło do przyjęcia przez organ II instancji, iż zaproponowany przez właścicieli nieruchomości podział nieruchomości jest niedopuszczalny; 2. Przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i brak spełnienia wymogu dwukrotnego rozpoznania sprawy, czyli konieczność przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa, co przejawiło się w utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o przesłanki, które nie były przedmiotem rozważań organu I instancji tj. przyjęciu przez organ II instancji, iż zaproponowany podział nieruchomości jest niedopuszczalny w świetle "wzorca" w postaci rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - §12 ust. 1, w sytuacji, gdy organ I instancji analizy sprawy pod tym kątem nie przeprowadził; art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez: błędną ocenę stanu faktycznego sprawy i przyjęcie (abstrahując od przyjęcia przez organ II instancji błędnej numeracji działek projektowanych), jak to wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, iż przyszła granica, która miałaby powstać w wyniku podziały przebiegać będzie po ścianie budynku, w sytuacji, gdy z projektu podziału jasno wynika, iż przyszła granica została zaprojektowana w odległości 1m od ściany budynku bez otworów okiennych i drzwiowych, niezastosowanie w przedmiotowej sprawie trybu przewidzianego w art. 95 pkt 7 ugn w sytuacji, gdy zaproponowany podział spełniał wszelkie wymogi przewidziane w tym przepisie co potwierdza zgromadzona w sprawie dokumentacja, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia zasady praworządności i zasady prawdy obiektywnej. Mając na względzie wskazane zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] kwietnia 2021 r. zmarł skarżący K. C., a w jego miejsce wstąpili jego spadkobiercy M. C. i M. C.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za zasadną. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji był art. 95 pkt 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), zgodnie z którym niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Rozpatrywana sprawa dotyczyła wykładni art. 95 ust. 7 u.g.n., który stanowi lex specialis w stosunku do ogólnych zasad obowiązujących przy podziale nieruchomości, gdyż reguluje jeden z przypadków, w których - pomimo braku planu zagospodarowania przestrzennego albo niezależnie od jego ustaleń lub ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - jest dopuszczalny podział nieruchomości. Przypadek, o którym mowa w ww. przepisie, dotyczy wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę, że prawo do dzielenia rzeczy własnej jest prawem przysługującym właścicielowi, a wynikającym z samej istoty prawa własności. Zgodnie z art. 140 kodeksu cywilnego, właściciel rzeczy ma bowiem prawo korzystać z rzeczy zgodnie ze społecznym przeznaczeniem swego prawa i rzeczą rozporządzać, choć oczywiście w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego. Przepisy zatem ograniczające prawa właściciela w jego prawie własności a więc w tym przypadku w uprawnieniu do podziału rzeczy nieruchomej, nie mogą być w żadnym stopniu interpretowane w sposób rozszerzający. Wręcz przeciwnie, tego rodzaju przepisy muszą być zawsze wykładane w sposób ścisły i precyzyjny (art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Przypadek uregulowany w art. 95 ust. 7 u.g.n. dopuszcza dokonanie podziału nieruchomości (niezależnie od istnienia lub ustaleń planu miejscowego) pod warunkiem spełnienia określonego celu. Jest nim wydzielenie "działki budowlanej, niezbędnej" do korzystania z budynku mieszkalnego. Powyższe oznacza zatem, że jest możliwe, aby z dotychczasowej działki zostały wydzielone dwie lub więcej działek budowlanych, które będą niezbędne do korzystania ze znajdujących się na ich powierzchni budynków, ale jest również dopuszczalne, by z istniejącej dotąd jednej działki została wydzielona tylko jedna działka budowlana, która będzie niezbędna do korzystania z posadowionego na niej budynku mieszkalnego zaś reszta z dzielonego gruntu, będzie stanowiła działkę odrębną, powstałą na skutek powyższego wydzielenia. Powstanie przy tym tej ostatniej działki nie jest oczywiście celem podziału, określonego w art. 95 ust. 7 u.g.n., ale jest to po prostu jego konsekwencja. Omawiany przepis służy bowiem utworzeniu dla już istniejącego budynku mieszkalnego działki gruntu o takich parametrach, które będą zgodne z wymaganiami, jakie winny być spełnione, jeśliby budynek ten był obecnie budowany. Celem więc wydzielenia owej działki jest powstanie działki budowlanej (art. 4 ust. 3a u.g.n.),której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej umożliwiają prawidłowe, bezkonfliktowe i racjonalne korzystanie z budynków i urządzeń na niej położonych (por. E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 95 ustawy o gospodarce nieruchomościami, LEX 2013 oraz M. Wolanin - "Podziały i scalenia nieruchomości" Wyd. CH.BECK, Warszawa 2011 str. 187 i nast.). W postępowaniu o zatwierdzenie podziału, dokonywanego w trybie art. 95 pkt 7 u.g.n., przedmiotem oceny organu nie jest nieruchomość dzielona, lecz działka z niej wydzielana (zabudowana budynkiem mieszkalnym). Tymczasem, w zaskarżonej decyzji Kolegium dokonało oceny działki podlegającej podziałowi. Uznało, że skoro na działce nr [...] posadowiony jest budynek mieszkalny to w żaden sposób nie można uznać, że podział tej działki na dwie, nowe działki, mógłby być uzasadniony powstaniem działki budowlanej, niezbędnej do korzystania z tego budynku. Działka nr [...] - jako całość, zapewnia bowiem w zupełności możliwość korzystania z tego budynku. W konsekwencji organ uznał, że w rozpatrywanym przypadku, brak było przesłanek do zatwierdzenia wspomnianego podziału. Pogląd ten, jak wyżej wyjaśniono, nie jest prawidłowy bo w sposób niedopuszczalny ogranicza prawa właściciela działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym, interpretując przepis art. 95 ust. 7 u.g.n. niezgodnie z jego gramatyczną treścią i celem, jakiemu służy. W konsekwencji Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] naruszyło art. 7 k.p.a. nakazujący organowi stać na straży praworządności, art. 8 k.p.a. zawierający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i art. 77 § 1 k.p.a. nakładający na organ administracji obowiązek nie tylko zebrania, ale też rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także przepis prawa materialnego art. 95 ust. 7 u.g.n. Ponownie rozpatrując sprawę niniejszą, organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania i wyda decyzję odpowiadającą prawu. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 tej ustawy. Końcowo podnieść trzeba, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.