I SA/Wa 95/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 maja 2015 r. sprawy ze skargi Gminy K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawą sprawy. Wnioskiem z dnia [...] r. T. N. wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej, że część należącej do niej nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] została zajęta przed 1 stycznia 1999 r. pod ulicę [...]. Jak zaznaczyła, powyższe niezbędne jest, aby mogła domagać się przyznania odszkodowania od Gminy K. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną – część ul. [...], oznaczonej w obrębie ewidencyjnym [...] jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m² oraz nr [...] o powierzchni [...] m², stanowiącej część gruntu uregulowanego w księdze wieczystej Nr [...] (d. KW Nr [...]). W wyniku rozpatrzenia odwołań złożonych przez Burmistrza Miasta i Gminy K. oraz T. N., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchylił ww. decyzję z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na brak w aktach dokumentów potwierdzających publiczny charakter ul. [...], jak również potwierdzających władanie ww. nieruchomością i jednocześnie zwrócił uwagę na konieczność wyjaśnienia przez organ wojewódzki, czy przedmiotowy grunt nie podlegał zasiedzeniu. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę K. prawa własności nieruchomości położonej w K., zajętej pod drogę publiczną – część ul. [...], oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] i nr [...]. Od decyzji z dnia [...] r. odwołanie wniosła T. N. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Minister Infrastruktury uchylił ww. decyzję z dnia [...] r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał, że z akt sprawy nie wynika stan faktyczny dotyczący przedmiotowych działek ustalony na dzień 31 grudnia 1998 r., a w związku z tym nie jest możliwe do zweryfikowania, czy granice pasa drogowego ulicy [...] uwidocznione na znajdującej się w aktach sprawy mapie są prawidłowe. Organ I instancji nie zbadał również, czy Gmina K. sprawowała w dniu 31 grudnia 1998 r. władztwo publicznoprawne nad ww. nieruchomością, a nadto nie odniósł się do kwestii ewentualnego zasiedzenia ww. działek. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę K. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjne nr [...] o powierzchni [...] m² i nr [...] o powierzchni [...] m². Zdaniem organu, .ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby sporna nieruchomość (tj. działka nr [...] oraz działka nr [...]) stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. część pasa drogowego ulicy [...] w K. Wojewoda wyjaśnił, że pomimo wystąpienia do Urzędu Miasta i Gminy K. z prośbą o przekazanie dokumentacji wskazującej granice pasa drogowego ulicy [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., do organu nie wpłynęły stosowne dokumenty na potwierdzenie powyższego faktu. Tym samym nie została spełniona jedna z przesłanek warunkujących komunalizację – zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną przed dniem 31 grudnia 1998 r. Odwołanie od powyższej decyzji złożył Burmistrz Miasta i Gminy K. wskazując, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające granice pasa drogowego ul. [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. W uzupełnieniu odwołania, przy piśmie z dnia [...] r., odwołujący przesłał mapę sytuacyjną nieruchomości, przedstawiającą granice gruntów według stanu zajęcia pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...]. Przytaczając treść przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Minister wyjaśnił, że działki nr [...] i nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność T. N. (KW Nr [...]). Zatem przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto ulica [...] w K. na podstawie uchwały Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Stołecznego Warszawskiego Nr 17, poz. 186), została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Na podstawie art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r., drogi lokalne miejskie stały się drogami gminnymi z dniem 1 stycznia 1999 r. W ocenie organu kluczowa dla niniejszej sprawy jest zatem kwestia ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Przestrzenny zasięg działania ww. art. 73 ust. 1 ustawy w odniesieniu do zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną determinowany jest możliwością zakwalifikowania danego stanu faktycznego z dnia 31 grudnia 1998 r. do definicji pasa drogowego (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych), jako urządzenia technicznego, stanowiącego zorganizowaną całość funkcjonalną, podporządkowaną utrzymaniu i eksploatacji ciągów ruchu pojazdów i pieszych. O przestrzennych granicach zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną rozstrzyga zatem stan jej urządzenia w dniu 31 grudnia 1998 r., bądź sposób korzystania z niej. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym. Jak wskazał Minister, przy piśmie z dnia [...] r. skarżący nadesłał mapę sytuacyjną nieruchomości według wykazu powierzchni z wydzieleniem gruntu zajętego pod drogę publiczną wg stanu z dnia 31 grudnia 1998 r., sporządzoną przez uprawnionego geodetę J. S. w dniu [...] r. Z powyższej mapy wynika, iż część działki nr [...], tj. działka nr [...] o pow. [...] ha, powstała w wyniku podziału działki nr [...], a działka nr [...] o pow. [...], powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Obie znajdują się w pasie ul. [...]. Powyższa mapa, sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o materiały geodezyjne pochodzące sprzed 1998 r., potwierdza zatem stan zajęcia części działek nr [...] oraz nr [...], tj. odpowiednio nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Powyższa mapa stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę. To bowiem biegły geodeta ustala przebieg granic nieruchomości na określony dzień i wrysowuje go na stanowiącą podstawę opracowania mapę zasadniczą, która zawiera aktualne na dzień uzyskania z zasobu informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu. Tym samym, w ocenie Ministra, nie są prawidłowe twierdzenia Wojewody [...], jakoby ww. nieruchomość nie była choć w części zajęta pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. Jednakże w niniejszej sprawie nie zostało wykazane, aby działki nr [...] i nr [...] znajdowały się we władaniu publicznoprawnym w dniu 31 grudnia 1998 r. W aktach sprawy znajduje się pismo Kierownika Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia [...] r., w którym wskazano, że ul. [...] była ulicą gruntową, objętą całorocznym równaniem, posiadającą oświetlenie uliczne, sieć energetyczną i telekomunikacyjną. Ponadto w piśmie Kierownika Wydziału Dróg Gminnych M. M. z dnia [...] r. opisano stan zagospodarowania ulicy [...] na wysokości działek nr [...] i nr [...] na dzień 1 stycznia 1999 r. – ulica ziemna, utwardzona, nieurządzona, uzbrojona siecią energetyczną niskiego napięcia napowietrzną, objęta corocznym profilowaniem oraz uzupełnianiem nierówności materiałem kamiennym. Z powyższych dokumentów nie wynika jednak, skąd powzięto informacje o takim, a nie innym stanie zagospodarowania ww. gruntu i objęcia go wskazanymi czynnościami, jak również w aktach sprawy brak jest dokumentów, które mogłyby potwierdzać powyższe informacje. Podkreślono, że organ I instancji kilkukrotnie zwracał się do Urzędu Miasta i Gminy K. o przedłożenie dokumentów potwierdzających wykonywanie władztwa publicznoprawnego w stosunku do przedmiotowych działek, jednak nie uzyskał stosownej dokumentacji. Jedynie w piśmie z dnia [...] r. Burmistrz Gminy K. wskazał, iż ul[...] na dzień 31 grudnia 1998 r. była we władaniu Gminy K. Z akt sprawy wynika, iż zarządca drogi nie przedłożył koniecznych dokumentów, zaś oświadczenia właścicielki tej nieruchomości (pisma z dnia [...] r. oraz z dnia [...] r.), nie potwierdzają okoliczności władania publicznoprawnego nad ww. działkami we wspomnianej dacie. Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie organu odwoławczego, dokumenty przedstawione w toku postępowania przed organem wojewódzkim przez zarządcę drogi, mające stanowić dowód na wykonywanie władztwa publicznoprawnego w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r., nie potwierdzają zaistnienia przesłanek wymienionych w art. 73 ww. ustawy. Oświadczenie Kierownika Wydziału Dróg Gminnych M. M. z dnia [...] r, nr. [...] nie zawiera wskazania, z jakich źródeł oświadczający powziął informacje o sprawowaniu przedmiotowego władztwa. Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, ustosunkowując się jednocześnie do zarzutów odwołania, że w przypadku rozbieżnych stanowisk stron (jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) nie jest możliwe do przyjęcia rozwiązanie, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi bez załączenia do akt jakichkolwiek dowodów potwierdzających treść złożonego oświadczenia, bądź protokołu z przesłuchania właścicieli nieruchomości sąsiednich na temat sprawowanego władztwa na dzień 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo, w okolicznościach przedmiotowej sprawy, prawdziwość twierdzeń odnośnie spełnienia przesłanki władztwa publicznoprawnego na przedmiotowym gruncie, podważają dokumenty i okoliczności przedstawione przez T. N., a dotyczące budowy na spornym gruncie ogrodzenia po dniu 1 stycznia 1999 r. Dodatkowo organ II instancji wyjaśnił, że oświadczenie zarządcy drogi stanowi jedynie dokument prywatny, którego wartość wyraża się tym, iż na jego podstawie można jedynie przyjąć, że osoba, która podpisała taki dokument zajęła stanowisko, jakie zostało w nim wyrażone. Zarządca drogi nie przedstawił w toku postępowania innych dowodów potwierdzających wykonywanie faktycznych czynności w ramach władztwa publicznoprawnego odnośnie przedmiotowych działek, mimo tego, że został do tego kilkukrotnie wezwany. Strona nie wykazała żadnej aktywności mogącej wspomóc organ w poszukiwaniu dowodów na fakt władania tą działką przez zarządcę drogi. Pomimo wezwania do przedstawienia dokumentów potwierdzających władztwo publicznoprawne nie przedstawiono żadnych dodatkowych dokumentów potwierdzających ww. stan faktyczny. Co więcej, nawet na etapie postępowania odwoławczego nie przedstawiono żadnych dowodów w tej materii. Minister Infrastruktury i Rozwoju podkreślił, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. pozbawia dotychczasowego właściciela prawa własności, dlatego też powinien być stosowany ściśle, co oznacza że organ prowadzący postępowanie oceniając spełnienie przesłanek w nim wymienionych nie może opierać się w żadnym względzie na domniemaniu. Decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] r., nr [...] stała się przedmiotem skargi wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez Gminę K. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez uznanie, że nie są spełnione przesłanki wynikające z tego przepisu, w szczególności brak władztwa publicznoprawnego nad działkami drogowymi w sytuacji, gdy władztwo to wynika z mocy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W uzasadnieniu skargi Gmina K. wskazała, że z zaskarżonej decyzji wynika, iż Minister uznał za udowodniony fakt, na podstawie mapy sporządzonej w dniu [...] r. przez geodetę J. S., że działki o numerach ewidencyjnych [...] i [...] na dzień 31 grudnia 1998 r. zostały zajęte pod część ulicy [...] w K. Jednocześnie organ administracji stwierdził, że nie udowodniono faktu, że ulica [...] znajdowała się we władztwie publicznoprawnym gminy. Jednocześnie organ ustalił, że uchwałą nr [...] Rady Narodowej Miasta W. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie W. i województwa [...] do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich, które z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami gminnymi. Zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, drogą publiczną jest drogą, której nadano kategorię. Zgodnie z art. 1 ww. ustawy: drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. W myśl art. 19 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy zarządcą drogi gminnej jest Burmistrz Gminy, a obowiązki zarządcy drogi zostały określone w art. 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. W świetle powyższego droga publiczna znajduje się w zarządzie i władztwie gminy z mocy ustawy. Udowadnianie faktu sprawowania władztwa publicznego nad drogą publiczną wydaje się niecelowe, gdyż władztwo takie w stosunku do dróg publicznych sprawowane jest z mocy prawa. Niezależnie od powyższego, to Gmina K. przedłożyła na tę okoliczność oświadczenie na wykonywanie obowiązków wynikających z art. 20 ustawy o drogach publicznych, a nadto fakt zajęcia przedmiotowych działek pod drogę wynika z wniosku T. N. o wypłatę odszkodowania oraz protokołu ustalenia przebiegu granic nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dnia [...] r. Bezspornym jest zatem, że na dzień 31 grudnia 1998 r. projektowane działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] zajęte były pod drogę publiczną, a władztwo publicznoprawne jednostki samorządu terytorialnego wynikało z ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz decyzji Wojewody [...] uniemożliwi gminie regulację stanu prawnego działek ewid. nr [...] i [...] zajętych pod drogę publiczną. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Podczas rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 5 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie rozumie stanowiska uczestniczki postępowania – T. N., która w protokole przyjęcia granic spornej nieruchomości zajętej pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. podpisała bez zastrzeżeń stan faktyczny okazany jej przez geodetę J. S. Oświadczył również, że ww. dokumentację geodezyjną załączył do pisma złożonego do Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] r. Na powyższe pełnomocnik T. N. podniósł, że podpis jego mocodawczyni na tym protokole nie oznacza przyznania władztwa publicznego, lecz był wynikiem prowadzonych negocjacji w zakresie propozycji ugody związanej z przejęciem tych działek. Z uwagi na fakt, że w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie część dokumentacji geodezyjnej – bez oświadczenia uczestniczki oraz J. Z.. z dnia [...] r., Sąd postanowił dopuścić jako dowód w sprawie sporządzoną kopię dokumentacji z przyjęcia granic z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w tak określonych granicach Sąd uznał, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej argumenty zasługują na uwzględnienie. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji jest przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie ww. art. 73 ust. 1 ustawy następuje zatem, jeżeli w dniu 31 grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: • nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, • nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną, • nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego. Przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter wywłaszczeniowy i dotyczy sytuacji, gdy w dniu 31 grudnia 1998 r. prawo własności było uregulowane na rzecz innych podmiotów prawnych niż Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, przy istnieniu publicznego władztwa nad nieruchomością. Stosując ten przepis organ bada wyłącznie spełnienie przesłanek w nim wymienionych na dzień 31 grudnia 1998 r. W realiach niniejszej sprawy istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy w dacie 31 grudnia 1998 r. Gmina K. władała sporną nieruchomością w rozumieniu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W tym względzie, z uwagi na zarzut skargi, w pierwszej kolejności należy podnieść, że w myśl art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r.) zarządcami dróg gminnych i lokalnych miejskich były organy gmin, które z mocy ustawy obowiązane były do jej modernizacji, utrzymania i ochrony (art. 23 ust. 3 tej ustawy). Z racji nałożonych przez ustawę obowiązków, o których mowa, dokonywały one czynności faktycznych zmierzających do utrzymywania dróg w należytym stanie technicznym przez podejmowanie działań należących do ustawowo zdefiniowanego zakresu pojęcia budowy, modernizacji, utrzymywania i ochrony drogi. Jakkolwiek zatem z powyższych przepisów wynika, że zarządcami dróg gminnych z mocy ustawy były organy gminy, to nie oznacza automatycznie, że obowiązki te gmina wykonywała w stosunku do danej nieruchomości. Konieczne jest wykazanie faktycznego władania nieruchomością, co przejawia się poprzez przedstawienie dokumentów, które jednoznacznie wskazywałyby na fakty potwierdzające władztwo. Przechodząc do oceny merytorycznej zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że podczas rozprawy sądowej przeprowadzonej w dniu 5 maja 2015 r. pełnomocnik skarżącej przedłożył Sądowi dokumentację geodezyjną J. S. wraz z protokołem przyjęcia granic spornej nieruchomości zajętej pod drogę na dzień 31 grudnia 1998 r. oraz oświadczeniem T. N. i J. Z., że opisany w dokumentacji przebieg granic jest zgodny ze stanem faktycznym w terenie i przedstawia stan użytkowania na dzień 31 grudnia 1998 r. Pełnomocnik oświadczył jednocześnie, że ww. dokumentacja została załączona do pisma złożonego do Ministra Infrastruktury i Rozwoju [...] r. Jakkolwiek prawdą jest, że podpis właścicielki spornych gruntów – T. N. na ww. protokole nie oznacza jednoznacznie przyznania władztwa publicznego, jednak może mieć wpływ na ustalenie stanu faktycznego niniejszej sprawy. Z zasady określonej w art. 7 k.p.a. wynika obowiązek organu wyczerpującego zbadania wszelkich okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, a jej treść oznacza, że obowiązkiem organu jest ustalenie stanu faktycznego zgodnie ze stanem rzeczywistym. Podpisanie bez zastrzeżeń przez T. N. ww. protokołu z dnia [...] r., daje inny pogląd na oświadczenia Kierownika Wydziału Inwestycji Urzędu Miasta i Gminy K. z dnia [...] r. oraz Kierownika Wydziału Dróg Gminnych M. M. z dnia [...] r, nr [...], z których wynika, jakie konkretnie czynności były podejmowane w ramach władania nieruchomością zajętą pod drogę publiczną. Jakkolwiek podzielić należy pogląd Ministra Infrastruktury i Rozwoju, że w przypadku rozbieżnych stanowisk stron nie jest możliwe przyjęcie rozwiązania, aby jako dowód na spełnienie przesłanki władztwa publicznoprawnego przyjmować wyłącznie oświadczenie zarządcy drogi, to jednak wobec oświadczenia T. N. zawartego w protokole z dnia [...] r. – w ocenie Sądu –w przedmiotowej sprawie nie można mówić o rozbieżności stanowisk stron. Reasumując, w świetle pełnej dokumentacji geodezyjnej z dnia [...] r. (przedłożonej organowi odwoławczemu), wątpliwości Sądu budzi kwestia ustalonego przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju stanu faktycznego sprawy oraz okoliczność, czy przesłanka władztwa publicznoprawnego została prawidłowo oceniona przez organ orzekający w sprawie. W ocenie Sądu, w prowadzonym postępowaniu odwoławczym doszło do naruszenia zasad oraz norm postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Minister nie rozpatrzył bowiem całości materiału dowodowego, a ustalone okoliczności faktyczne nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy. Powyższe uchybienia mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister winien zastosować się do wskazań co do dalszego postępowania zawartych powyżej, w szczególności wyjaśnienia, czy w sytuacji braku rozbieżności stron co do okoliczności zawartych w dokumentacji geodezyjnej z dnia [...] r., rzeczywiście nie została spełniona przesłanka władztwa publicznoprawnego, warunkująca możliwość komunalizacji z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Jeżeli organ II instancji doszedłby do wniosku, że twierdzenia Gminy K. zawarte w oświadczeniach z dnia [...] r. i z dnia [...]r. są ogólnikowe czy lakoniczne, to obowiązkiem organu jest wezwanie strony do uzupełnienia lub sprecyzowania tych twierdzeń. Dopiero, gdy strona nie wskaże takich konkretnych okoliczności, bądź okresów, w jakich podejmowała działania, można z tego wywieść negatywne dla niej wnioski. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w pkt I wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Podstawę prawną orzeczenia zawartego w punkcie II wyroku stanowił art. 152 p.p.s.a.