I SA/Wa 95/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie: sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii postanowieniem z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 1999 r. nr [...] oraz z dnia [...] listopada 1999 r. nr [...], stwierdzających nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1951 r. nr [...] w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady [...], [...] ul. [...] oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu [...] z dnia [...] sierpnia 1962 r. nr [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa, w części dotyczącej działek położonych w [...] o nr [...] i [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Prezydent Miasta [...] wystąpił o stwierdzenie nieważności wyżej powołanych orzeczeń z 1999 r. Minister wyjaśnił, komu przysługuje w tzw. postępowaniu nieważnościowym przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa. Następnie stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w dacie bezpośrednio poprzedzającej jej nacjonalizację byli: J. N. w 2/10 częściach, K. Z. w 9/20 częściach oraz H. Z. w 9/20 częściach. H. Z. zmarła jako wdowa po K. Z. w dniu [...] grudnia 1980 r. W aktach sprawy brak jest postanowienia spadkowego (notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia) po H. Z. Organ nie dysponuje także danymi osób, co do których zachodzi prawdopodobieństwo, że znajdują się one w kręgu następców prawnych zmarłej strony. Minister przywołał treść art. 97 § 1, art. 30 § 5 oraz art. 99 § 1 kpa i stwierdził, że w sprawie nie ma możliwości ustalenia, a zatem przywołania spadkobierców zmarłej do udziału w przedmiotowym postępowaniu w charakterze jego stron, więc zawieszenie postępowania administracyjnego stało się konieczne Jednocześnie Minister wyjaśnił, że organ prowadzący postępowanie podjął niezbędne kroki w celu usunięcia przeszkody do dalszego prowadzenia postępowania. Na postanowienie Ministra skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka [...]. W uzasadnieniu skargi zarzuciła zaskarżonemu postępowaniu naruszenie: - art. 28 § kpa poprzez błędne uznanie, że stroną postępowania w sprawie jest każdy dawny właściciel nieruchomości, tj. również małżonkowie K. Z. i H. Z., z uwagi na fakt, że są wpisani jako właściciele przedmiotowej nieruchomości, w sytuacji gdy osobom tym nie przysługuje interes prawny w niniejszej sprawie, gdyż orzeczenia nacjonalizacyjne z lat 1951 i 1962 dotyczyły wyłącznie Zakładów [...], które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w następstwie powyższego naruszenie - art. 97 § 1 pkt 1 kpa poprzez zawieszenie przedmiotowego postępowania w sytuacji, gdy brak jest podstaw do zastosowania wskazanej regulacji. W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Podstawę zaskarżonego postanowienia stanowi art. 97 § 1 pkt 1 kpa. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). Kwestą sporną w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie organu, że stronami toczącego się postępowania nadzorczego są także spadkobiercy współwłaścicieli znacjonalizowanej wraz z przedsiębiorstwem nieruchomości, czyli działek nr [...] i [...]. W konsekwencji tego ustalenia zaskarżonym postanowieniem Minister zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz z dnia [...] listopada 1999 r., stwierdzających nieważność zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu [...] z dnia [...] lutego 1951 r. w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady [...] oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu [...] z dnia [...] sierpnia 1962 r. w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa tego przedsiębiorstwa, w części dotyczącej działek nr [...] i nr [...]. Jak wynika natomiast z treści złożonej skargi, w ocenie skarżącej Spółki decyzje stwierdzające nieważność zarządzenia w sprawie ustanowienia przymusowego zarządu państwowego nad przedsiębiorstwem Zakłady [...] oraz orzeczenia Przewodniczącego Komitetu [...] w sprawie stwierdzenia przejścia na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady [...], które są przedmiotem postępowania, odnoszą się wyłącznie do przedsiębiorstwa Zakładów [...], a nie do nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Fakt, że udział w ww. nieruchomości znajdował się w środkach trwałych przedsiębiorstwa nie ma w przedmiotowej sprawie żadnego znaczenia. Tym bardziej okoliczność, że właścicielami nieruchomości w udziałach były również inne osoby - w tym konkretnym przypadku małżonkowie Z. - nie ma żadnego znaczenia w sprawie. Decyzje wywłaszczeniowe nie dotyczyły bowiem uprawnień małżonków Z., a jedynie przedsiębiorstwa inż. [...]." Takie stanowisko skarżącej Spółki jest błędne i nie znajduje uzasadnienia prawnego. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko podmiot, który brał udział w postępowaniu zwyczajnym, zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji, ale także ten, kto wykaże, że ma interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. sygn. akt II SA 2164/92, ONSA 1995/1 poz. 32). Sam zatem fakt, że następcy prawni byłych właścicieli nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 1999 r. nie oznacza, że nie mają oni jako spadkobiercy byłych współwłaścicieli przedmiotowych działek przymiotu strony w niniejszym postępowaniu. Zwrócić bowiem należy uwagę, że podstawą nacjonalizacji w przedmiotowej sprawy były przepisy ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Zgodnie z treścią art. 2 tej ustawy przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym, ustanowionym na podstawie dekretu z 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego, przeszły z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpił ich zwrot w trybie określonym w tej ustawie. Wbrew stanowisku skarżącej Spółki na podstawie tej ustawy przejmowane było nie tylko samo wyodrębnione przedsiębiorstwo, które zostało objęte zarządem państwowym, ale na mocy art. 17 pkt 2b tej ustawy wraz z nim przejmowane mogło być także "inne mienie", którym władanie osoby uprawnione utraciły w okresie do dnia 31 grudnia 1954 r. i które pozostawało w faktycznym władaniu państwowych jednostek organizacyjnych, chyba że to władanie opierało się na tytule prawnym wynikającym z przepisów szczególnych innych niż wymienione w art. 1 lub pkt 1 przywołanego przepisu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt I OSK 1905/15, przez pojęcie "inne mienie" o którym mowa w art. 17 pkt 2 lit. b, w myśl art. 18 ustawy z 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym, należy rozumieć nie tylko maszyny i urządzenia oraz maszyny do produkcji, ale także inne mienie ruchome, jak również nieruchomości lub ich części. Na tę właśnie regulację prawną powołano się w orzeczeniu z dnia [...] sierpnia 1962 r. stwierdzającym przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa Zakłady [...] (k-145 akt adm). W akapicie trzecim tego orzeczenia stwierdzono, że poza przedsiębiorstwem "jako składnik majątkowy przedsiębiorstwa przeszła na własność Państwa na podstawie art. 17 pkt 2b cyt. ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. jako trwale włączona do czynnego przedsiębiorstwa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...] wraz ze znajdującymi się na niej budynkami...". Stronami tego postępowania niewątpliwie byli dawni, hipoteczni współwłaściciele przedmiotowej nieruchomości, o czym świadczy wydana w trakcie postępowania nacjonalizacyjnego decyzja z dnia [...] lipca 1958 r. odmawiająca zwrotu przedmiotowej nieruchomości ich dotychczasowym współwłaścicielom (k-133 akt adm.). Fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości nacjonalizacją potwierdza również znajdujące się w aktach sprawy "Zgłoszenie" o wydanie orzeczenia stwierdzającego przejście przedsiębiorstwa na własność Państwa z dnia [...] lipca 1958 r. (k-132 akt adm.), wniosek J. N. z dnia [...] maja 1958 r. o zwrot przedsiębiorstwa (k-126 akt adm.) oraz opinia z dnia [...] maja 1958 r. (k-125 akt adm.). Fakt, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności orzeczeń nacjonalizacyjnych nie brali udziału spadkobiercy byłych współwłaściciele mogłoby ewentualnie skutkować wnioskiem o jego wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie oznacza natomiast, że podmioty te nie miały i nie mają przymiotu stron w postępowaniu nieważnościowym. W szczególności, w rozpatrywanej sprawie Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 1999 r. stwierdził nieważność orzeczeń nacjonalizacyjnych i jednocześnie uznał, że w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiły tzw. nieodwracalne skutki prawne. Takie orzeczenie, ze względu na jego skutek ex tunc, otworzyło spadkobiercom byłych współwłaścicieli drogę do dochodzenia zwrotu przedmiotowych działek w naturze lub dochodzenia odszkodowania za utracone nieruchomości. Zwrócić należy uwagę, że prawidłowość decyzji Ministra Gospodarki została potwierdzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 sierpnia 2001 r. sygn. akt IV 23340/99 (k-242 akt) a następnie przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 maja 2003 r. sygn. akt III RN 62/02 (k-250 akt adm.). W tej sytuacji zdaniem Sądu spadkobiercom byłych współwłaścicieli hipotecznych przedmiotowych działek przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 1999 r., ponieważ postępowanie to dotyczy niewątpliwie ich interesu prawnego jako spadkobierców byłych właścicieli przedmiotowych działek. Prawidłowo zatem Minister zawiesił wszczęte postępowanie nieważnościowe do czasu wskazania następców prawnych byłych hipotecznych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że działania organu podjęte w celu ustalenia spadkobierców byłych współwłaścicieli przedmiotowych nieruchomości nie przyniosły oczekiwanych efektów. Dodatkowo wyjaśnić należy, że wnioskodawcy, którzy żądają badania legalności decyzji z 1999 r. w kontekście ewentualnego obarczenia wadami kwalifikowanymi, są legitymowani do żądania przeprowadzenia stosownych postępowań przed sądami powszechnymi w celu stwierdzenie nabycia spadku po byłych współwłaścicielach przedmiotowej nieruchomości. Dlatego też to przede wszystkim na nich spoczywa obowiązek podjęcia czynności w celu usunięcia przeszkód tamujących rozpoznanie sprawy. W przypadku śmierci strony postępowania, obowiązkiem organu administracji jest ustalenie kręgu stron postępowania administracyjnego celem zapewnienia im udziału w sprawie albo zawieszenie postępowania w sprawie. Nie jest jednak możliwe, by organ samodzielnie ustalił spadkobierców byłych współwłaścicieli nieruchomości. Niezastosowanie przepisów regulujących instytucję zawieszenia postępowania administracyjnego w związku ze śmiercią strony w sytuacji formalnego nieustalenia kręgu następców prawnych zawsze co najmniej potencjalnie wpływa na wynik sprawy poprzez pozbawienie osób, które w świetle prawa są następcami prawnymi zmarłych stron, możliwości działania w tym postępowaniu. Natomiast prowadzenie postępowania administracyjnego bez udziału wszystkich jego stron, wbrew obowiązkowi określonemu w art. 10 § 1 kpa, byłoby dotknięte istotną wadą i mogłoby być wzruszone w postępowaniu nadzwyczajnym (art. 145 § 1 pkt 4 kpa). Podsumowując, Sąd uznał, że co prawda śmierć strony w świetle postanowień art. 97 § 1 pkt 1 kpa nie nakłada na organ administracyjny bezwzględnego obowiązku zawieszenia postępowania w każdym przypadku, to jednak gdy wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe, co miało miejsce w sprawie, i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 kpa, a postępowanie nie stało się wobec śmierci strony bezprzedmiotowe, organ administracyjny zawiesza postępowanie. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § pkt. 1 kpa jest zatem obligatoryjne wówczas, gdy ustalenie spadkobierców zmarłej strony nastręcza trudności i osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Oznacza to, że tylko wówczas nie zachodzi konieczność zawieszenia postępowania, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w sprawie jest możliwe, gdy postępowanie podlega umorzeniu na zasadzie art. 105 kpa lub gdy zachodzą okoliczności z art. 30 § 5 kpa, tj. gdy znany jest zarządca bądź kurator spadku. Taka natomiast sytuacja nie wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 powołanej ustawy.