I SA/Wa 951/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) asesor WSA Tomasz Wykowski Protokolant Anna Milicka-Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2007 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz J. B. kwotę 282,10 (dwieście osiemdziesiąt dwa 10/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] Minister Budownictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] o odmowie nadania J. B. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Organ przedstawił następująco stan faktyczny: W związku z wnioskiem kandydatki Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadziła w dniu [...] grudnia 2006 r. postępowanie kwalifikacyjne obejmujące część pisemną egzaminu, w trakcie którego sprawdziła przygotowanie teoretyczne do wykonywania działalności zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. W części pisemnej egzaminu J. B. uzyskała 69 punktów z wymaganych 70 na 100 punktów możliwych i w związku z tym postępowanie zakończyło się wynikiem negatywnym. Na podstawie negatywnej opinii Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] odmówił nadania J. B. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Następnie pismem z dnia 6 lutego 2007 r. J. B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy z prośbą o uwzględnienie zastrzeżeń co do pytań nr 18, 46, 50, na które jej zdaniem udzieliła poprawnych odpowiedzi w świetle przepisów ustawy o listach zastawnych i bankach hipotecznych, ustawy o księgach wieczystych i hipotece oraz z dziedziny dotyczącej terminologii zawodowej w rozmowie z klientem. Rozpoznając powyższy wniosek organ, mając na uwadze przepis § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 17 lutego 2005 r. w sprawie nadawania uprawnień i licencji zawodowych w dziedzinie gospodarowania nieruchomościami oraz doskonalenia kwalifikacji zawodowych przez rzeczoznawców majątkowych, pośredników w obrocie nieruchomościami i zarządców nieruchomości (Dz. U. Nr 35, poz. 314), pismem z dnia 26 lutego 2007 r. zwrócił się do Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. pośrednictwa w obrocie nieruchomościami o ocenę wyników drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego w części pisemnej egzaminu z dnia [...] grudnia 2006 r., ze szczególnym uwzględnieniem zastrzeżeń kandydatki co do treści pytań nr 18, 46, 50. Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. pośrednictwa w obrocie nieruchomościami w piśmie z dnia 12 marca 2007 r., po zapoznaniu się z testem kandydatki, odrzucił możliwość jego weryfikacji. Ponadto podkreślił, iż wobec powyższego wynik egzaminu pisemnego jest w dalszym ciągu negatywny co powoduje, iż kandydatka na tym etapie zakończyła postępowanie kwalifikacyjne. Po zapoznaniu się z aktami sprawy, z protokołem Komisji z dnia [...] grudnia 2006 r., wyjaśnieniami kandydatki, jak również z opinią Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, organ podzielił opinię Wiceprzewodniczącego w przedmiocie oceny testu egzaminacyjnego kandydatki z dnia [...] grudnia 2006 r. W ocenie organu kandydatka udzieliła błędnych odpowiedzi na pytania nr 18, 46, 50. Dlatego też uznał, iż zgodnie z treścią art. 191 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603) nie można J. B. nadać licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Wynik postępowania przeprowadzonego przez Państwową Komisję Kwalifikacyjną jest wiążący dla organu i stanowi podstawę do wydania świadectwa nadania licencji zawodowej, bądź też wydania decyzji o odmowie nadania takiej licencji. Z protokołu postępowania kwalifikacyjnego wynika, że w części pisemnej egzaminu przeprowadzonego w dniu [...] grudnia 2006 r. na 100 pytań testu kandydatka udzieliła 69 poprawnych odpowiedzi; zatem na 31 pytań odpowiedzi były nieprawidłowe. Mając na uwadze wynik przeprowadzonego postępowania kwalifikacyjnego, oraz opinię Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej Minister Budownictwa uznał, iż brak jest podstaw do zmiany bądź uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 2007 r. o odmowie nadania J. B. licencji zawodowej w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. B., zarzucając jej naruszenie art. 6, 7, 8, 9 i 12 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie decyzji ją poprzedzającej. W skardze podniosła, iż oprócz zaliczonych jej 69 punktów za odpowiedzi na pytania testowe, udzieliła dodatkowo poprawnych odpowiedzi na jeszcze trzy pytania testu, a mianowicie na pytanie nr 18, 46, 50. Ponadto skarżąca zakwestionowała ocenę pytania egzaminacyjnego nr 85, uważając, iż udzieliła prawidłowej odpowiedzi również na to pytanie. Skarżąca zarzuciła organowi, że nie podjął wystarczających działań, aby pytania na egzaminie były jasno i przejrzyście sformułowane, a wśród pytań egzaminacyjnych nie było pytań, których nie można ocenić jednoznacznie przy zastosowaniu obiektywnych kryteriów. Minister Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości kontrolę - pod względem zgodności z prawem - zaskarżonych aktów lub czynności organów administracji publicznej, przy czym kontrola Sądu sprowadza się do zbadania, czy organy administracyjne w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga zasługuje na uwzględnienie choć z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Postępowanie, jakie Minister Budownictwa przeprowadził w wyniku złożenia przez J. B. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] kwietnia 2007 r., było nieprawidłowe Art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do rozpatrzenia takiego wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Należy podkreślić, iż zgodnie z utrwalonymi w orzecznictwie sądowym poglądami istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Zasada ta ma zastosowanie również w postępowaniu wywołanym wnioskiem złożonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Dlatego wniosek taki stanowi podstawę do ponownego przeprowadzenia - w całości - postępowania w sprawie. W niniejszej sprawie postępowanie w sprawie nadania uprawnień zawodowych w zakresie pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, po złożeniu przez skarżącą wniosku o ponowne jej rozpatrzenie przeprowadzono jedynie częściowo, a mianowicie tylko przed organem centralnym. Należy podkreślić, iż postępowanie w sprawie o nadanie licencji zawodowej jest postępowaniem dwuetapowym. W pierwszym z nich - zgodnie z treścią art. 191 i 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami - Państwowa Komisja Kwalifikacyjna przeprowadza postępowanie kwalifikacyjne, w ramach którego przeprowadza się stosowne egzaminy, w drugim natomiast, w zależności od wyników tego postępowania, minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej nadaje uprawnienia i licencje zawodowe każdemu, kto przeszedł z wynikiem pozytywnym postępowanie kwalifikacyjne; w przeciwnym wypadku odmawia nadania określonych uprawnień bądź licencji. Stosownie do art. 191 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami postępowanie kwalifikacyjne przeprowadza Państwowa Komisja Kwalifikacyjna powoływana i odwoływana przez właściwego ministra. Cytowany przepis nie wymienia żadnego innego organu uprawnionego do działania w tym zakresie. Zatem nie można uznać, iż uprawnienie takie posiada Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej ds. pośrednictwa w obrocie nieruchomościami, gdyż zgodnie z § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r., Wiceprzewodniczący Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej dokonuje jedynie oceny prawidłowości przeprowadzania postępowań kwalifikacyjnych, w tym kontroli poprawności wyników etapu wstępnego i egzaminu pisemnego i ustnego kandydatów. Interpretacja tego przepisu jednoznacznie wskazuje, iż Wiceprzewodniczący Komisji nie może zastępować Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej (działającej jako organ) w jej prawie do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego obejmującego egzamin uprawniający do otrzymania licencji zawodowej, lecz jedynie pełni on funkcję o charakterze pomocniczym, organizacyjnym. Dlatego nie można uznać opinii Wiceprzewodniczącego Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia 12 marca 2007 r. (lakonicznej w swej treści), stwierdzającej, iż wynik egzaminu pisemnego w dalszym ciągu pozostaje negatywny i nie daje kandydatce podstaw do zaliczenia egzaminu pisemnego drugiego etapu postępowania kwalifikacyjnego, za akt wiążący i dający podstawę organowi do wydania decyzji w niniejszej sprawie. Z uwagi na fakt, iż odmowa nadania uprawnień i licencji zawodowych następuje w drodze decyzji (art. 192 ustawy o gospodarce nieruchomościami) i w postępowaniu tym ustawa nie wyłącza dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w postępowaniu tym powinny być realizowane zasady wynikające z istoty postępowania odwoławczego, polegające na ponownym przeprowadzeniu w całości postępowania w sprawie, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Dopiero w następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy w tym przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego organ centralny może wydać decyzję ostateczną. Z tych względów wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien być skierowany przez organ do Państwowej Komisji Kwalifikacyjnej, która przeprowadzając ponownie postępowanie winna ustosunkować się do zarzutów podniesionych przez skarżącą w tym wniosku. Należy podkreślić, iż weryfikacja wyniku egzaminu kandydata może nastąpić tylko z zachowaniem ustawowego trybu postępowania. Powołanie się zatem przez organ w uzasadnieniu decyzji ostatecznej na przepis § 19 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 17 lutego 2005 r. uznać należy za nieprawidłowe. Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.