I SA/Wa 951/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu poniesionych kosztów 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz nieważność następujących decyzji: - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...]; - decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...]; - decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz M. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Minister Infrastruktury po rozpoznaniu odwołania M. B. o decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...], odmawiającej zwrotu poniesionych kosztów, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] listopada 2007 r. M. B. zwróciła się o zwrot kwoty [...] zł wraz z odsetkami tytułem poniesionego przez nią kosztu wydzielenia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 105 § 1 Kpa w zw. z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) decyzją z dnia [...] marca 2008 r. umorzył postępowanie. W wyniku odwołania M. B. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] uchylił w/w decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. odmówił zwrotu poniesionych kosztów. Od decyzji tej odwołanie złożyła M. B. Rozpatrując odwołanie organ odwoławczy ustalił, że zgodnie z art. 262 § 1 Kpa stronę obciążają te koszty postępowania, które: 1) wynikły z winy strony, 2) zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Minister podniósł również, że zgodnie z art. 263 § 1 i 2 Kpa do kosztów postępowania zalicza się koszty podróży i inne należności świadków i biegłych oraz stron w przypadkach przewidzianych w art. 56, a także koszty spowodowane oględzinami na miejscu, jak również koszty doręczenia stronom pism urzędowych. Organ administracji publicznej może zaliczyć do kosztów postępowania także inne koszty bezpośrednio związane z rozstrzygnięciem sprawy. Minister Infrastruktury wskazał, iż pismem z dnia [...] maja 2004 r. Powiatowy Zarząd Dróg w N. wystąpił o wydanie w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. decyzji stwierdzającej nabycie przez Powiat N. własności nieruchomości położonej w N., oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod fragment ulicy [...]. Do wniosku załączony został m. in. operat pomiarowy wpisany do ewidencji zasobu powiatowego w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjno-Kartograficznej w N. w dniu [...] października 2003 r. oraz ostateczna decyzja Burmistrza N. z dnia [...] lutego 2004 r. zatwierdzająca podział działki ewidencyjnej nr [...] na nowe działki nr [...] o pow.[...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2004 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Powiat N. własności nieruchomości położonej w N., zajętej pod fragment ulicy [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha objętej księga wieczystą Nr [...], stanowiącej własność M. B. Organ odwoławczy podniósł, że z akt sprawy wynika, iż w/w operat pomiarowy został wykonany na koszt skarżącej. Minister zauważył jednakże, iż operat ten został wykorzystany w postępowaniu podziałowym, w wyniku którego powstała działka nr [...], w odniesieniu do której Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] października 2004 r., a więc nie był wykonywany w postępowaniu prowadzonym przez organ wojewódzki w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Reasumując, Minister Infrastruktury uznał, iż w niniejszej sprawie nie jest możliwe obciążenie stron kosztami postępowania, a w związku z tym brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie tych kosztów. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. B. zarzucając jej obrazę przepisów postępowania poprzez błędną interpretację przepisów dotyczących zwrotu kosztów postępowania i w związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż wskazane w skardze. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Cytowany przepis pozwala więc na uwzględnienie skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zaskarżony akt dotknięty jest jedną z wad wymienionych w art. 156 Kpa lub innych przepisach. Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd kontrola legalności wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a więc z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Zważyć bowiem należy, że decyzją (a w takiej formie rozpoznane zostało żądanie skarżącej) organ może rozstrzygnąć jedynie wtedy, gdy z przepisów prawa materialnego wynika jego umocowanie do prowadzenia postępowania administracyjnego o charakterze jurysdykcyjnym. Z konstytucyjnej zasady działania organów administracji publicznej "na podstawie i w granicach prawa" (art. 7 Konstytucji RP) i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 Kpa wynika, że nie można domniemywać władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 Kpa, lecz podstawę prawną do wydania decyzji trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. Jedynie wówczas organ administracji publicznej może rozstrzygać w formie decyzji zgodnie z żądaniem strony lub odmawiając uwzględnienia żądania, gdy przepis prawa materialnego na to zezwala. A więc w niniejszej sprawie , aby organ mógł wydać decyzję odmawiającą spełnienia żądania skarżącej co do zwrotu poniesionych kosztów, musiałby powołać obowiązujący w systemie prawnym przepis prawa materialnego zezwalający na rozstrzyganie tego żądania w drodze decyzji lub innego aktu rozstrzygającego co do istoty sprawy. Tymczasem taki przepis prawa nie istnieje w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Skoro już z samego podania (wniosku) wynika, że żądanie nie ma charakteru indywidualnej sprawy rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a z podania wynika, że właściwy w sprawie jest sąd powszechny, organ do którego wniesiono podanie zwraca je wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem (art. 66 § 3 Kpa). Pouczenie o którym mowa w tym przepisie powinno zawierać określenie przyczyny zwrotu podania i wskazanie sądu właściwego do rozpoznania sprawy. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Zatem organ administracyjny błędnie uznał, że jest to indywidualna sprawa z zakresu administracji publicznej rozstrzygana w drodze decyzji; nie wziął bowiem pod uwagę treści przepisów prawa materialnego, których nawet nie wskazał w decyzji, poprzestając na powołaniu przepisów prawa procesowego. Co prawda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ powołał się na art. 262 § 1 Kpa i art. 263 §1 i 2 Kpa, ale uznał, iż w przedmiotowej sprawie nie mają one zastosowania i że brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie tych kosztów. I z takim stanowiskiem organu należy się zgodzić, bowiem wniosek skarżącej o zwrot poniesionych przez nią kosztów związanych ze sporządzeniem operatu pomiarowego nie należy do kosztów postępowania administracyjnego, bowiem koszty te powstały jeszcze przed wszczęciem postępowania o stwierdzeniu nabycia z mocy prawa przez Powiat N. własności nieruchomości w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a sam operat został sporządzony na zlecenie skarżącej. W związku z powyższym uznać należy, że żądanie skarżącej należy do sfery stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 kodeksu postępowania cywilnego, a zaskarżona decyzja wydana została bez podstawy prawnej, albowiem rozstrzyga sprawę wykraczającą poza sferę stosunków administracyjnych. Dlatego też Sąd działając w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kpa stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz w oparciu o przepis art. 135 ppsa także poprzedzających ją decyzji. Należy zauważyć, że na postawie art. 135 ppsa Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynność wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy.Nadrzędnym obowiązkiem Sądu jest przez wydanie orzeczenia – stwierdzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu administracji publicznej niezgodny z prawem. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.