I SA/Wa 952/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Iwona Kosińska po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. [...]; 2. Zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. G. kwotę 4178 (cztery tysiące sto siedemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] - po rozpatrzeniu odwołania M. K., M. R., R. G. i W. S. - utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Na wniosek z 21 marca 2008 r. współwłaścicieli nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], położonej przy ul. [...], Prezydent [...] decyzją nr [...] z [...] stycznia 2015 r. zatwierdził projekt podziału tej nieruchomości na działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], które zostały połączone wraz z innymi działkami (powstałymi z podziału innych nieruchomości objętych tą decyzją podziałową) w działki o nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r. Zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, Prezydent [...] jest uprawniony do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Uchwała ta weszła w życie z dniem [...] marca 2008 r. i obowiązywała w dniu, w którym decyzja o podziale przedmiotowej nieruchomości stała się ostateczna. Pismem z [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W toku postępowania sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. B. operat szacunkowy z [...] stycznia 2018 r. określający wartość rynkową nieruchomości jako podstawę do naliczenia opłaty adiacenckiej. Pismem z [...] marca 2018 r. R. P. (strona postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości sąsiedniej nieruchomości spowodowanego podziałem zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r.) zwrócił się do Prezydenta [...] o uwzględnienie w wykonanych operatach szacunkowych przebiegu trasy gazociągu wysokiego ciśnienia przebiegającego przez wycenianą nieruchomość. Natomiast W. i W. S. w piśmie z [...] marca 2018 r., skierowanym do Prezydenta [...] podnieśli, iż wartość ich gruntów nie wzrosła w wyniku dokonanego podziału ze względu na ubytek w powierzchni nieruchomości przeznaczonej pod drogi, koszty rozbiórki stodoły, położenie przedmiotowej nieruchomości na terenach mało atrakcyjnych i zalewowych. W piśmie z [...] marca 2018 r. R. G. wskazała, że: w zebranym materiale dowodowym nie została uwzględniona linia przesyłowa gazu, gmina nie ponosi kosztów w związku z utworzoną drogą dojazdową, nieruchomość jest położona na terenie mało atrakcyjnym. Zaś M. K. w piśmie z [...] marca 2018 r. podniosła, że: będzie musiała ponieść koszty usunięcia obory co obniża wartość działki, działka graniczy z działkami przez które przechodzi linia przesyłowa gazu, co obniża wartość działki, gmina nie ponosi kosztów w związku z utworzoną drogą dojazdową. Po zwróceniu się przez organ do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do uwag dotyczących przebiegu przez wyceniane nieruchomości trasy gazociągu wysokiego ciśnienia - w dniu [...] marca 2018 r. rzeczoznawca majątkowy przedłożyła skorygowany operat szacunkowy przedmiotowej nieruchomości wykonany w dniu [...] marca 2018 r. - zwracając się jednocześnie o wycofanie z obiegu prawnego poprzedniego operatu z [...] stycznia 2018 r. Zgodnie z uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...] maja 2001 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu obszaru [...] część I, w gminie [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] sierpnia 2001 r. nr [...] poz. [...]) w strefie bezpieczeństwa 65 m od linii gazociągu wysokiego ciśnienia 500 obowiązują ograniczenia realizowania zabudowy: zakaz realizowania obiektów kubaturowych w pasie 25 m od gazociągu, nakaz zachowywania następujących bezpiecznych odległości od gazociągu: 25 m - dla wolnostojących budynków niemieszkalnych i pomocniczych, 30 m - dla parkingów samochodowych, 65 m dla budynków użyteczności publicznej. W strefie bezpieczeństwa 65 m od linii gazociągu wysokiego ciśnienia 500 obowiązuje nakaz uzgodnienia wszelkich planowanych inwestycji z [...] Zakładem Gazowniczym. Ponadto - jak wynika z pisma [...] S. A. Oddział w [...] z [...] listopada 2014 r. - w strefie kontrolowanej 35 m dla budynków mieszkalnych zabudowy jedno i wielorodzinnej nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu wysokiego ciśnienia. Oś strefy kontrolowanej pokrywa się z osią gazociągu wysokiego ciśnienia, zatem minimalną odległością obiektu od gazociągu wysokiego ciśnienia jest połowa strefy kontrolowanej. Mając powyższe na uwadze Prezydent stwierdził, iż rzeczoznawca majątkowy -wyceniając przedmiotową nieruchomość w operacie szacunkowym z [...] marca 2018 r. -uwzględniła przebieg sieci gazociągu wysokiego ciśnienia DN 500 PN 6,3 Mpa. Zaś w związku z pozytywnym wynikiem przeprowadzonej oceny i weryfikacji operatu szacunkowego z [...] marca 2018 r. uznał, że stanowi on wiarygodny dowód w sprawie i może zostać przyjęty jako podstawa do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. W. S., R. G., M. K. i M. R. nie wnieśli uwag do skorygowanego operatu szacunkowego. W tej sytuacji Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2018 r., nr [...], ustalił opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości ww. nieruchomości. W odwołaniu strony przedstawiły uwagi do wykonanego operatu szacunkowego. Organ I instancji zwrócił się do autora operatu o pisemne ustosunkowanie się do tych uwag. Biegła ustosunkowała się do nich w piśmie z [...] września 2018 r. Następnie pismem z [...] listopada 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do organu I instancji o wskazanie, czy strony były pouczone o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. W odpowiedzi, organ I instancji wskazał, że strony osobiście lub przez pełnomocników w określonych dniach zapoznawali się z zebranymi w przedmiotowej sprawie dokumentami. W trakcie zapoznawania się z aktami sprawy pracownicy Biura Mienia Miasta i Skarbu Państwa udzielili zarówno stronom jak i ich pełnomocnikom niezbędnych informacji (wynikających z obowiązujących przepisów) dotyczących prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej ustalenia opłaty adiacenckiej od W. S. i w tej części przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji celem pouczenia W. S. o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej. Natomiast wobec pozostałych stron postanowieniem z [...] grudnia 2018 r., nr [...], stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - po rozpoznaniu sprzeciwu W. S. od ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego - wyrokiem z 7 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Wa 578/19, uchylił decyzję SKO wskazując, że skuteczne wniesienie odwołania przez jednego współwłaściciela odnosi skutek względem pozostałych współwłaścicieli i postępowanie odwoławcze nie powinno być prowadzone w części. Ponownie rozpatrując sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] czerwca 2019 r., [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w całości, a sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji - wskazując organowi I instancji, iż przy ponownym rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy powinien pouczyć W. S. o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacenckiej i powinien uzupełnić postępowanie w tej sprawie. Organ I instancji - wykonując dyspozycję organu odwoławczego - zawiadomieniem z [...] lipca 2019 r. pouczył strony o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty według art. 147 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.). Pomimo stosownego zawiadomienia strony nie zapoznały się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz nie złożyły stosownego wniosku o rozłożenie opłaty adiacenckiej na raty. W ocenie organu, wszelkie zalecenia dotyczące pouczenia W. S. o możliwości rozłożenia na raty opłaty adiacecnkiej zostały spełnione. Rozpatrując sprawę ponownie Prezydent [...] decyzją z [...] grudnia 2019 r., nr [...] r., ustalił opłatę adiacencką od: a) M. R. w wysokości [...] zł, b) M. K. w wysokości [...] zł, c) R. G. w wysokości [...] zł, d) W. S. w wysokości [...] zł - z tytułu wzrostu wartości nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...], położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2 w obrębie [...], na skutek jej podziału, zatwierdzonego ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, że operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. (którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego klauzulą aktualności z [...] marca 2019 r.) określający wartość rynkową nieruchomości jako podstawy do naliczenia opłaty adiacenckiej, sporządzony został przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego i Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny. Wskazał, że przedmiotem wyceny jest nieruchomość gruntowa położona w [...], w dzielnicy [...], przy ul. [...], oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] (przed podziałem), nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (po podziale), które zostały połączone z innymi działkami w działki nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 uregulowane w KW Nr [...]. Przy tym zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej prawa własności nieruchomości przed podziałem i po podziale według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Stan nieruchomości przed podziałem został przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale został przyjęty na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Zakres wyceny ograniczony jest do określenia wartości rynkowej gruntu jako przedmiotu prawa własności. Stosując się do przepisów prawa i Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny oraz biorąc pod uwagę charakter rynku i cel wyceny, rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Porównał on kilkanaście nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny została określona przez rzeczoznawcę majątkowego w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnicę w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Organ wskazał także, że w operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości: - według stanu przed podziałem - działka nr [...] na kwotę [...] zł, - według stanu po podziale - działki nr [...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...] na kwotę [...] zł. Wykazany wzrost wartości o kwotę [...] zł nastąpił w związku z podziałem przedmiotowej nieruchomości zatwierdzonym ostateczną decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Od tak obliczonego wzrostu wartości ustalono opłatę adiacencką wynoszącą 30 % wzrostu wartości nieruchomości czyli [...] zł., a więc stosownie do udziałów w nieruchomości: - M. R. (udział [...]) opłata wynosi [...] zł, - M. K. (udział [...]) opłata wynosi [...] zł, - R. G. (udział [...]) opłata wynosi [...] zł, - W. S. (udział [...]) opłata wynosi [...] zł. Organ stwierdził, iż operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. (którego aktualność została potwierdzona przez rzeczoznawcę majątkowego klauzulą o aktualności z [...] marca 2019 r.) jest spójny, logiczny i wiarygodny, został on wykonany prawidłowo zgodnie z obowiązującymi przepisami - ustawą z 21 sierpnia 1997 r o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Dodał, że wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości w następstwie jej podziału został właściwie udowodniony. Od decyzji Prezydenta [...] odwołanie złożyli: M. R., M. K., R. G. i W. S., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) przepisu art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na zastosowaniu przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, gdy tymczasem winien mieć zastosowanie przepis art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzemieniu obowiązującym w dniu ostateczności decyzji o podziale, b) przepisów art. 98b ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, które polegało na zastosowaniu tych przepisów w stanie faktycznym sprawy, podczas gdy w tej sprawie przepisy te nie mają zastosowania, 2) naruszenie przepisów postępowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez brak analizy i oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę orzekania, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i wydania decyzji na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Prezydenta [...] z [...] stycznia 2015 r., nr [...], zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r. Z treści tej decyzji wprost wynika, że Prezydent [...] zatwierdził projekt podziału działki nr [...] na działki nr: [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...] oraz nr [...], a także orzekł o połączeniu ww. działek z działkami powstałymi z podziału działek nr: [...];[...];[...] i [...], na skutek czego powstały działki nr: [...];[...];[...];[...];[...];[...];[...];[...] i [...]. Strony nie wniosły odwołania od tej decyzji. Kolegium przywołało treść art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazując, że decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu [...] lutego 2015 r., a wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej nastąpiło w dniu [...] listopada 2017 r. - a więc przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Wskazało również, że podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej był operat szacunkowy z [...] marca 2018 r. sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. B.. Różnica wartości po i przed podziałem tej nieruchomości wyniosła [...] zł ([...] zł – [...] zł), a zatem opłata adiacencka stanowiąca 30% tej różnicy wyniosła [...] zł. Opłata adiacencka została ustalona stosownie do udziałów w nieruchomości. W przypadku W. S. opłata wyniosła [...] zł. Kolegium stwierdziło, że zakres wyceny obejmuje określenie wartości rynkowej prawa własności przed podziałem - według stanu na dzień wydania decyzji o podziale oraz po podziale - według stanu nieruchomości na dzień, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Przy tym operat szacunkowy został sporządzony w oparciu o powołane przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 41 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego Wskazało także, że w związku z zarzutami strony odwołującej dotyczącymi operatu szacunkowego, organ I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o ustosunkowanie się do podniesionych uwag T. A.. Biegła w piśmie z [...] września 2018 r. odniosła się do poszczególnych uwag pełnomocnika stron i wyjaśniła wątpliwości dotyczące operatu szacunkowego. Przedmiotem wyceny były działki powstałe po podziale i połączeniu zgodnie z ustaleniami decyzji Prezydenta [...] z [...] stycznia 2015 r., nr [...] Skutkiem prawnym decyzji podziałowej nr [...], jest powstanie działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], które będą miały dostęp do drogi publicznej zgodnie z ustaleniami ww. decyzji podziałowej. Do wyceny zastosowano podejście porównawcze. Wszystkie transakcje rynkowe przyjęte do porównań w przedmiotowej wycenie w ocenie rzeczoznawcy majątkowego spełniają warunki podobieństwa - leżą w jednorodnej lokalizacji, mają zbliżony potencjał inwestycyjny, przeznaczenie, na wszystkich działkach możliwe jest zrealizowanie zabudowy. Podniosło, że strona nie zakwestionowała operatu w sposób prawem przewidziany, czyli przez uzyskanie jego negatywnej oceny wykonanej przez Komisję Arbitrażową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych - organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, wobec czego przedłożony operat ma pełną wartość dowodową. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż organ I instancji pismem z [...] lipca 2019 r. poinformował strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym niezbędnym do rozpatrzenia sprawy, jak również o możliwości rozłożenia opłaty adiacenckiej na raty zgodnie z art. 147 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ani pełnomocnik stron, ani strony nie zapoznały się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i nie złożyły stosownego wniosku o rozłożenie na raty opłaty adiacenckiej. Z tych względów odwołanie nie mogło zostać uwzględnione, gdyż uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić tylko wtegy, gdy jest ona wadliwa lub wadą obciążone jest postępowanie administracyjne w wyniku którego ją wydano. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. G., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zastosowanie przepisu w brzmieniu obowiązującym w dniu wydawania decyzji Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (...Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna...), gdy tymczasem w przedmiotowej sprawie winien mieć zastosowanie przepis art. 98a ust 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu ostateczności decyzji o podziale (...Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ...); 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art 80 oraz art 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez: a) bezpodstawne przyjęcie, że przedmiotowy podział został dokonany w trybie art. 98 b ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdy tymczasem poddział ten nie wypełnia dyspozycji przepisów art. 98 b ust 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami; b) brak analizy i oceny operatu szacunkowego stanowiącego podstawę orzekania - co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania wyczerpującego zebrania materiału dowodnego i wydania decyzji na podstawie niekompletnego i niewyjaśnionego stanu faktycznego oraz dowolną a nie swobodną ocenę dowodów. W oparciu o wskazane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o nieuwzględnienie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartość opisanej na wstępie nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że pismem z [...] listopada 2017 r. Prezydent [...] zawiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] w związku z jej podziałem zatwierdzonym ostateczną decyzją z [...] stycznia 2015 r. W dacie wydania decyzji zatwierdzającej podział art. 98a ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), dalej jako u.g.n., stanowił, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W myśl ust. 1a art. 98a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Na mocy art. 1 pkt 20 lit. a) i b) ustawy z dnia 20 lipca 2017r. w sprawie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1509), w art. 98a u.g.n. ust. 1 otrzymał brzmienie: Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Po ust. 1a ustawodawca dodał ust. 1b w brzmieniu: Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi. Powyższe przepisy weszły w życie z dniem 23 sierpnia 2017 r. (art. 10 pkt 2 ustawy nowelizującej). Zgodnie jednak z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy zmieniającej, do postępowań, o których mowa w art. 98a ust. 1 wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, w zakresie terminów oraz poziomu cen nieruchomości uwzględnianych w procesie wyceny nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej, stosuje się przepisy dotychczasowe. Z kolei do operatów szacunkowych sporządzonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy i w dniu jej wejścia w życie nadal wykorzystywanych do celu, dla którego zostały sporządzone, stosuje się przepisy dotychczasowe. W świetle powyższego za niezasadny należy uznać zarzut skargi dotyczący zastosowania art. 98 a ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym po nowelizacji. Wskazać bowiem należy, że w niniejszej sprawie postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej wszczęte zostało pismem z 29 listopada 2017 r. - a więc już po wejściu w życie ustawy nowelizującej, co oznacza, iż w odniesieniu do tego postępowania stosuje się przepisy w znowelizowanym brzmieniu. Opłata adiacencka w niniejszej sprawie ustalona została w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem. Decyzja organu I instancji powołuje w podstawie prawnej art. 98a ust. 1. W okolicznościach tej sprawy przepis ten stosuje się jedynie odpowiednio. Podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano bowiem w trybie art. 98b u.g.n., który stanowi, że: 1. Właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć, złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3, 2. W sprawach, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio art. 93, art. 94, art. 96, art. 97 ust. 1-2, art. 98, art. 98a oraz art. 99, 3. Podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. W razie nierównej wartości zamienianych części nieruchomości stosuje się art. 15. Z ust. 2 i 3 art. 98b u.g.n. wynika wyraźnie, że art. 98a u.g.n. stosuje się w takim wypadku odpowiednio, a podziału dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. Jak słusznie podnosi się w orzecznictwie "Już samo odesłanie do odpowiedniego jedynie stosowania przepisu o możliwości naliczenia opłaty adiacenckiej, również po wystąpieniu zdarzenia prawnego w postaci podziału nieruchomości uprzednio połączonych (scalonych), wskazuje na konieczność uwzględniania przy ustalaniu opłaty adiacenckiej na podstawie art. 98b ust. 2 u.g.n. specyfiki decyzji, o której mowa w art. 98b ust. 1 i 3 u.g.n. Specyfika zaś postępowania opisanego art. 98b u.g.n. polega na złożonym i ścisłym powiązaniu geodezyjnego podziału nieruchomości z jej prawnym podziałem w sytuacji decyzyjnego podziału na działki gruntu nieruchomości uprzednio połączonych. Z uwagi zaś na to, że opłatą adiacencką obciążony być może jedynie właściciel nieruchomości wyodrębnionej w nowym kształcie wskutek podziału wcześniej połączonych nieruchomości (lub użytkownik wieczysty, jeżeli połączenie i podział dotyczy nieruchomości pozostających w użytkowaniu wieczystym), jeszcze przed naliczeniem opłaty adiacenckiej musi się dokonać również podział prawny nieruchomości a jego dokonanie winno bezspornie wynikać z materiału dowodowego zebranego w sprawie" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z 17 lutego 2015 r., sygn. II SA/Bk 1104/14, LEX nr 1649802). Odpowiednie stosowanie tej normy w przypadku podziału dokonanego w trybie art. 98b u.g.n. musi zatem oznaczać, że stan nieruchomości po podziale, to stan uwzględniający również podział prawny, który w takim przypadku jest warunkiem podziału geodezyjnego (por. ust. 3 art. 98b u.g.n.). W doktrynie wskazuje się, że za nieruchomości podlegające połączeniu i podziałowi można naliczyć, zgodnie z art. 98b ust. 2 u.g.n., opłatę adiacencką (tak: E. Bończak-Kucharczyk, "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", WKP z 2018 r.). Z uwagi zaś na to, że opłatą adicencką obciążony być może jedynie właściciel nieruchomości połączonych w nowym kształcie wskutek "scalenia" nieruchomości, jeszcze przed naliczeniem opłaty adiacenckiej musi się dokonać również zmiana prawna własności połączonych nieruchomości. Świadczy o tym analiza treści art. 98b u.g.n. Stosownie do brzmienia art. 98b ust. 1 u.g.n., właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości ukształtowanych w sposób uniemożliwiający ich racjonalne zagospodarowanie mogą złożyć zgodny wniosek o ich połączenie i ponowny podział na działki gruntu, jeżeli przysługują im jednorodne prawa do tych nieruchomości. Do wniosku należy dołączyć złożone w formie aktu notarialnego, zobowiązanie do dokonania zamiany, o której mowa w ust. 3. Jak stanowi zaś ust. 3 art. 98b u.g.n. podziału nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, dokonuje się pod warunkiem, że właściciele albo użytkownicy wieczyści dokonają, w drodze zamiany, wzajemnego przeniesienia praw do części ich nieruchomości, które weszły w skład nowo wydzielonych działek gruntu. Złożoność związania podziału geodezyjnego z podziałem prawnym w instytucji połączenia nieruchomości i ponownego ich podziału dotyczy płaszczyzny geodezyjnej i prawnej. Na płaszczyźnie geodezyjnej polega ono na tym, że łączy się geodezyjnie wiele nieruchomości stanowiących własność różnych osób i dopiero po ich połączeniu dzieli się na nowe działki przy zachowaniu kryteriów wymaganych przy podziale nieruchomości (art. 98b ust. 2 u.g.n. do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących klasycznego podziału nieruchomości). Wydzielone w ten sposób działki mogą obejmować grunty należące do różnych osób. Na płaszczyźnie prawnej związanie wyraża się w tym, że dopóki nie dojdzie do zawarcia umowy zamiany, dopóty połączenie i podział geodezyjny będą odbiegać od aktualnego stanu prawnego. Co oznacza, iż stan prawny nowych nieruchomości będzie nieadekwatny do nowego ich stanu ewidencyjnego. Zbieżność stanu prawnego nowych nieruchomości z nowym stanem ewidencyjnym nastąpi dopiero w wyniku zawarcia umowy zamiany na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej połączenie i podział. Innymi słowy, aby ustalić wartość nieruchomości po podziale, co jest niezbędne dla ustalenia, czy w ogóle doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału dokonanego w trybie art. 98b u.g.n., należy ustalić jednoznacznie, jaka nieruchomość będąca własnością tych samych podmiotów co przed podziałem, powstała w wyniku podziału geodezyjnego i prawnego (z jakich działek się składa, jaka jest ich powierzchnia i wszelkie inne elementy mające wpływ na jej wartość). Tymczasem z zaskarżonych decyzji można się dowiedzieć jedynie, jaka nieruchomość była przedmiotem podziału (składająca się z działki nr [...]), natomiast organy nie ustaliły jakie nieruchomości (składającej się z jakich działek) po podziale stały się własnością skarżącej i pozostałych stron postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Niezbędne było ustalenie, jakie nieruchomości nabyli w wyniku podziału skarżąca i pozostałe strony tego postępowania, aby można było porównać ich wartość z wartością działki nr [...]. Brak takiego ustalenia powoduje, że organy w ogóle nie oceniły wartości dowodowej operatu szacunkowego, a bez tego nie można mówić o wykazaniu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Organy nie wykazały zatem, jaka nieruchomość powinna być przedmiotem wyceny po podziale i czy w związku z tym, wycena dokonana przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie z [...] marca 2018 r. jest poprawna i czy dotyczy właściwej nieruchomości, nie mówiąc już o ocenie doboru odpowiednich nieruchomości do porównań z nieruchomością wycenianą, skoro ta ostatnia w ogóle nie została ustalona. Z tego powodu, na skutek niewłaściwego zrozumienia normy zawartej w art. 98b ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 98a zdanie piąte u.g.n., organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zakresie oceny poprawności operatu szacunkowego, którego z powyższego punktu widzenia w ogóle nie oceniły - co w kontekście art. 7 u.g.n. i art. 80 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co więcej, z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy wynika jedynie, że doszło do podziału geodezyjnego działki nr [...] na mocy decyzji zatwierdzającej projekt podziału nr [...] z [...] stycznia 2015 r. Brak jest natomiast dowodów na to, iż doszło pomiędzy stronami do zawarcia umowy zamiany, na podstawie której nastąpił podział prawny działki nr [...] i zmienił się jej stan prawny. W tym zakresie organy nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego -naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na charakter dostrzeżonych uchybień Sąd uznał za niecelowe dokonywanie oceny sporządzonego na potrzeby niniejszej sprawy operatu szacunkowego. Ponownie rozpatrując sprawę organy orzekające wezmą pod uwagę ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w rozważaniach Sądu. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) (561 zł tytułem wpisu od skargi, 3600 zł opłaty za czynności adwokackie i 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).