I SA/Wa 953/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łukaszewska-Macioch (spr.) Sędziowie asesor WSA Agnieszka Miernik asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Michał Samoraj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2006 r. sprawy ze skargi Miasta B. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia własności gruntu pod drogą. oddala skargę. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Gminy B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę B., własności nieruchomości położonej w B., obręb K., oznaczonej jako [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, stanowiącej własność A. B. Z akt sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2004 r. sygn. akt I SA 352/03 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2002 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nabycia, na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r., przez Gminę B., własności oznaczonej nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że poczynione przez organy ustalenia były niewystarczające do wydania decyzji, gdyż zachodzi konieczność ustalenia, czy i kiedy została wydana decyzja lokalizacyjna dotycząca budowy drogi oraz jaki przewidywała przebieg ulicy [...] w spornym terenie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wojewoda [...] ustalił, że ulica [...] w B. została zaliczona do kategorii drogi lokalnej miejskiej uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w Bielsku-Białej z dnia [...] w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg lokalnych miejskich w miastach Bielsko-Biała, Oświęcim, Ustroń (Dziennik Urzędowy Województwa Bielskiego Nr 3 z dnia 17 marca 1989r. Akt ten nie określał, kiedy i na jakich działkach ulica [...] została zlokalizowana. Wezwany do przedstawienia decyzji lokalizacyjnej zarządca drogi Miejski Zarząd Dróg w B. w piśmie z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] wyjaśnił, że dla ulicy [...] budowanej w latach siedemdziesiątych ub. wieku nie ma decyzji lokalizacyjnej. Zgodnie z metryką drogi sporządzoną w lipcu 1983 r. długość ulicy wynosiła wówczas [...] metrów bieżących, ale przeprowadzona w 1998 r. inwentaryzacja ulicy precyzuje jej przebieg od ul. [...] do ul. [...] o całkowitej długości [...] m bież i powierzchni [...] m2 . Na ulicy [...] Miejski Zarząd Dróg prowadził roboty drogowe, czego potwierdzeniem jest dokumentacja wykonania zadań za 1995 rok, wykonanie planu na lata 1996 i 1997. Właścicielka nieruchomości A. B. w pismach skierowanych do Wojewody [...] podważa władztwo Gminy B. na parcelach gruntowych [...] i [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. twierdząc, że droga ta nigdy nie była drogą publiczną, spełniała bowiem funkcje dojazdu do pól i były na niej ustanowione służebności przejazdu, przewozu i przegonu tylko dla sąsiednich nieruchomości. Jest to droga wewnętrzna. Nigdy nie doszło do prawnego wydzielenia ww. działek, a więc działki te istnieją jedynie na mapie. Wizja na gruncie wykazała, że ulica [...] tylko od ulicy [...] spełnia funkcję drogi publicznej. Taki stan rzeczy potwierdza również fakt, że prowadzone postępowanie dotyczące innego odcinka ulicy [...], znajdującego się bezpośrednio za gruntami A. B., zakończyło się wydaniem przez Wojewodę [...] decyzji odmawiającej stwierdzenia jej nabycia przez Gminę B. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Ministra Infrastruktury. Nadto ulica [...] nie na całej swej długości jest drogą urządzoną i ogólnodostępną. Nazwę ulicy [...] posiada zakupiona przez Gminę od prywatnego właściciela [...]. Wojewoda [...] stwierdził, że ani z metryki, ani z dołączonej karty inwentaryzacyjnej ulicy nie wynika, że parcele nr nr [...] i [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. były zajęte pod drogę publiczną wchodziły w skład pasa drogowego ulicy [...] i tym samym pozostawały we władaniu Miejskiego Zarządu Dróg w B. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika natomiast, że ulica [...] (od ul. [...]) została wytyczona na odcinku równoległym do gruntów A. B., tj. na [...] i [...] będących własnością Gminy B. Wizja na gruncie wykazała, że ul. [...] nie jest urządzona, lecz utwardzone i zaasfaltowane są grunty będące własnością A. B. Z dokumentów wynika również, że przeprowadzone w dniu [...] maja 2000 r. postępowanie podziałowe miało na celu poszerzenie istniejącego pasa ulicy [...] kosztem nieruchomości A. B., co jednoznacznie wskazuje, iż na dzień [...] grudnia 1998 r. Gmina B. nie władała przedmiotowym gruntem. W takim stanie faktycznym Wojewoda [...] uznał, że w przedmiotowej sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Gmina B. podniosła, że organ administracji wziął pod uwagę jedynie treść oświadczeń, które składała, właścicielka nieruchomości, nie uwzględniając dokumentów przedłożonych przez Gminę, jak również interesu publicznego związanego z potrzebami mieszkańców, czym naruszył art. 7 kpa. Ponadto naruszony został także przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przez uznanie, że nie zostały spełnione określone w nim przesłanki. Tymczasem ulica [...] została zaliczona do kategorii drogi lokalnej miejskiej uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1986 r. Wizja terenu potwierdziła, że pas gruntu utwardzony i zaasfaltowany znajduje się na działkach prywatnych, twierdzenie zaś o planowanym tylko poszerzeniu istniejącej już ulicy kosztem gruntów A. B. nie odpowiada stanowi faktycznemu. Potwierdzeniem funkcjonowania ruchu publicznego i władztwo Gminy nad przedmiotowym obszarem ulicy [...] potwierdzają umowy zawarte pomiędzy mieszkańcami na wykonywanie prac związanych z wywozem nieczystości stałych, co odbywało się i odbywa po zaasfaltowanym odcinku biegnącym po przedmiotowych działkach (np. umowa z 1996 r. pomiędzy Gminą a T. O.). Twierdzenie, że ulica [...] nie na całym odcinku jest urządzona i ogólnie dostępna stoi w sprzeczności z faktem, że Gmina ponosiła koszty dotyczące ulicy [...], co wykazała w postępowaniu. Odwołująca się wskazała ponadto, że uprawomocnienie się decyzji Wojewody skutkować będzie uprawomocnieniem się wyroku Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] grudnia 2003 r. sygn. akt [...] nakazującego Gminie B. likwidację drogi ulicy [...] na nieruchomości A. B. przez usunięcie z niej podbudowy i asfaltu, co odcina mieszkańców tej ulicy od połączenia z innymi drogami. Minister Transportu i Budownictwa nie uwzględnił odwołania i decyzją z dnia [...] marca 2004 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu decyzji, że - jak wykazało postępowanie wyjaśniające - przedmiotowy grunt obejmujący działki [...] i [...], nie spełnia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy. Zaliczenie ulicy [...] w B. do kategorii dróg lokalnych miejskich nastąpiło uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1986 r. Jednak z dokumentów ewidencyjnych znajdujących się w aktach sprawy wynika, że ulicę [...] stanowią działki [...] i [...] (lezące bezpośrednio przy działkach [...] i [...]), lecz na tych działkach nie została urządzona ulica. Jako drogę użytkowano część nieruchomości A. B., którą w roku 2000, a więc po dniu [...] grudnia 1998, r. wyasfaltowano. Mimo jednak, iż jako drogę wykorzystywano działki [...] i [...], to nie można uznać, aby posiadały one kategorię drogi publicznej. Nie każde bowiem faktyczne poszerzenie drogi publicznej przez włączenie określonego obszaru do użytkowania, czyni z tego obszaru drogę publiczną. W ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie nie została spełniona przesłanka zajęcia gruntu pod drogę publiczną, w związku z czym brak było uzasadnienia do przejęcia własności działek przez Gminę w trybie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Gmina B. wnosząc o uchylenie tej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania sadowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż organy administracji naruszyły art. 73 ustawy – przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skarżąca wskazała, iż jest poza sporem, że ulica [...] na odcinku od ulicy [...] do ulicy [...] została zaliczona do kategorii drogi lokalnej miejskiej uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1986 r. , a następnie do kategorii drogi gminnej rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1998 r. Dwie działki gruntu: [...] i [...] są położone jedna za drugą począwszy od ul. [...] wzdłuż działek [...] i [...] i w dniu [...] grudnia 1998 r. stanowiły własność A. B. Na ww. działkach jest faktycznie urządzona ulica nazwana [...]. Te ustalenia, w ocenie skarżącej, stanowią wystarczającą podstawę do wydania decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę B. własności przedmiotowych działek. Nie ma racji twierdzenie Ministra Transportu i Budownictwa o faktycznym poszerzeniu istniejącej drogi, gdyż na działkach [...] i [...] nigdy drogi nie było, a więc nie mogło być jej poszerzenia. Poza tym, ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Transportu i Budownictwa nie opierają się na rzeczywistym stanie faktycznym. Wyasfaltowanie drogi nastąpiło rzeczywiście w 2000 r., ale było to dokonane ponownie, po tym jak A. B. rozkopała drogę i zaczęła stawiać płot. Dowodem na istnienie drogi na działkach A. B. jest postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...]. Skarżąca zauważyła, że skoro Minister Transportu utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] tylko z powodów wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, to oznacza to, iż pozostałe zarzuty skarżącej wobec decyzji Wojewody organ odwoławczy uwzględnił. Żądanie uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji jest więc w tej sytuacji uzasadnione. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1296) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. są zgodne z prawem. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w myśl którego nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, stają się z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego, za odszkodowaniem. Cytowany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje skutek przejścia prawa własności. Są nimi: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oraz władanie nią w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego tą nieruchomością. Definicję drogi publicznej zawiera natomiast art. 1 ustawy o drogach publicznych, który stanowi, że drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub w prze[pisach szczególnych. Nie każda zatem droga pełniąca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną i podlegać uregulowaniom art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Teren objęty wnioskiem Gminy B. z dnia [...] lutego 2002 r. o stwierdzenie nabycia przez Gminę własności w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. stanowił w dniu 31 grudnia 1998 r. (i stanowi nadal) własność A. B. Teren ten oznaczany jako [...] i [...] został wydzielony na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę dla celów podziału nieruchomości, jednak – jak wynika z akt sprawy - do wydania decyzji zatwierdzającej podział nie doszło. Niekwestionowanym jest przez strony, że na nieruchomości, w skład której wchodziły przedmiotowe działki, ustanowiona była służebność przejazdu, przechodu i przegonu wschodnią, półtora metra szeroką częścią [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy [...] oraz zachodnią półtora metra szeroką częścią [...] na rzecz każdoczesnych właścicieli i posiadaczy [...] i [...] (odpis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B.). Tym tłumaczy się m. in. możliwość przejazdu pojazdów obsługujących sąsiednie nieruchomości, co odnosi się do powołanych przez skarżącą umów zawartych przez mieszkańców na wykonywanie prac związanych z wywozem nieczystości stałych; nie ma to jednak nic wspólnego z władztwem Gminy nad przedmiotowym obszarem ulicy [...]. Jest poza sporem, że ulica [...] w B. została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich uchwałą nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia [...] lutego 1986 r. Uchwała jednak nie precyzuje, jakie obszary gruntów wchodzą w skład ulicy [...]. Faktu istnienia drogi publicznej - ulicy [...] - na działkach oznaczonych nr [...] i nr [...] stanowiących własność A. B. nie potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy administracyjnej wypisy z rejestru gruntów, ani mapy terenu, ani metryka drogi, ani też karta inwentaryzacyjna ulicy [...]. Z wypisów z rejestru gruntów wynika, że ulica [...] obejmuje działki oznaczone nr [...] i nr [...] należące do innych osób fizycznych. Natomiast z wypisów z rejestru gruntów dotyczących nieruchomości A. B. jednoznacznie wynika, że obie działki: nr [...] i [...] (oznaczenia przed sporządzeniem mapy podziałowej) są użytkowane jako grunty orne. Także przebieg ulicy wykazany na fragmencie mapy (nieuwierzytelniona kserokopia) wskazuje, że ulica [...] na odcinku od ulicy [...] przebiega po działce nr [...] i nr [...], która sąsiaduje z nieruchomością A. B. Podobnie mapa sporządzona dla celów podziału świadczy o tym, że wydzielone działki nr [...] i nr [...] z nieruchomości A. B. miały stanowić jedynie poszerzenie ulicy istniejącej na działkach nr [...] i nr [...]. Przebiegu ulicy [...] po działkach nr [...] i nr [...] Gmina B. wnioskująca uwłaszczenie tymi działkami nie była w stanie wykazać w postępowaniu administracyjnym. Z przedstawionej przez Gminę metryki drogi wynikało jedynie, że długość ulicy w lipcu 1983 r. wynosiła [...] metrów bieżących, a przeprowadzona w 1998 r. inwentaryzacja ulicy precyzuje jej długość, która wynosi [...] metrów bieżących oraz [...] m2 powierzchni ulicy. Nie wnosi to nic nowego do istotnej dla sprawy kwestii przebiegu ulicy w spornym terenie. Nie ma w tej sytuacji znaczenia przedstawiona przez Gminę dokumentacja wykonania przez Miejski Zarząd Dróg zadań za 1995 rok oraz planu na lata 1996 i 1997, skoro nie wynika z niej, że roboty dotyczyły działek nr [...] i nr [...] i że były one zajęte pod ulicę [...]. Przedstawione okoliczności wskazują, że przedmiotowe działki w dniu 31 grudnia 1998 r. nie były zajęte pod drogę publiczną w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838). Nie znajduje też potwierdzenia okoliczność, że Gmina B. władała przedmiotowym gruntem. Wprawdzie działki faktycznie wykorzystywano na potrzeby komunikacji, o czym świadczą protokół z wizji na nieruchomości w dniu [...] stycznia 2005 r. i dołączone fotografie terenu, ale równocześnie w trakcie wizji ustalono, że do wyasfaltowanego pasa gruntu przylega równolegle [...] stanowiąca własność Gminy B., która to według dokumentów stanowi ulice [...]. Ulica na tej parceli nie jest jednak urządzona. Należy zatem przyjąć, iż fakt wykorzystywania nieruchomości A. B., w tym prawdopodobnie ponad rozmiary wynikające z ustanowionej służebności, nie kwalifikował przedmiotowych działek do kategorii drogi publicznej. Nie każde bowiem faktyczne korzystanie z terenu jako pełniącego funkcję drogi czyni z tego terenu drogę publiczną. W świetle powyższych ustaleń nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżącej, że ustalenia faktyczne dokonane przez Ministra Transportu i Budownictwa nie opierają się na rzeczywistym stanie faktycznym. W ocenie Sądu, organy administracji przeprowadziły w sposób prawidłowy postępowanie wyjaśniające, które dało wyczerpującą odpowiedź w kwestiach poruszonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2004 r. sygn. akt I SA 352/03 oraz dokonały trafnej oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy uznając, że brak było uzasadnienia do zastosowania przepisu art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998r. Bez znaczenia dla sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją jest podniesiona w skardze okoliczność, że w 2000 roku wykonano na przedmiotowych działkach utwardzenie ciągu komunikacyjnego i że było to dokonane ponownie, po rozkopaniu poprzedniej nawierzchni przez A. B. Te kwestie były przedmiotem sprawy cywilnej przed sądem powszechnym o korzystanie z gruntu na zasadzie ustanowionej służebności i nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Nieporozumieniem jest powołanie się przez skarżącą na postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] października 2004 r. sygn. akt [...] jako dowód na istnienie drogi publicznej na działkach A. B. Z treści postanowienia Sądu Rejonowego wynika jednoznacznie, że sprawa rozstrzygnięta tym orzeczeniem dotyczyła przepisania praw wynikających z ustanowionej służebności na gruntach A. B. do nowych ksiąg wieczystych. Nie ma to związku z zagadnieniem istnienia bądź nieistnienia na tych gruntach drogi publicznej. Skoro zatem zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia prawa, skarga podlegała oddaleniu. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.