I SA/Wa 955/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 września 2008 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie orzeczenia kary dyscyplinarnej wobec zarządcy nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego J. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1915/06, po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. G. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2006 r. w przedmiocie orzeczenia kary dyscyplinarnej uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...]lutego 2006 r. o zastosowaniu wobec J. G. kary dyscyplinarnej w postaci upomnienia oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Budownictwa zaskarżył powyższy wyrok w części uchylającej decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej decyzji Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] lutego 2006 r. i oddalenie skargi w tym zakresie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 90/08 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że skarżący działając w niniejszej sprawie jako pracownik Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. (w ramach stosunku pracy) w zakresie zarządzania nieruchomościami, którą to działalnością zajmowała się spółka a nie on, nie wykonywał działalności zawodowej zarządcy nieruchomościami. Wykładnia przepisu art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonana przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą skoro skarżący występował jako pracownik [...] to nie wykonywał działalności zawodowej i dlatego nie miały wobec niego zastosowania wymogi i zapisy działu V rozdziału 3 ustawy z dnia 2 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w tym przepisy o odpowiedzialności zawodowej, została uznana przez Naczelny Sąd Administracyjny jako nie do zaakceptowania. Podważałoby to bowiem funkcjonowanie przedsiębiorców - osób prawnych jako zarządców nieruchomościami, które wykonują swoją działalność poprzez swoich pracowników posiadających licencjonowane uprawnienia zawodowe, w zakresie zarządzania nieruchomościami. Zgodnie z przepisem art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przedsiębiorcy mogą prowadzić działalność w zakresie zarządzania nieruchomościami, jeżeli czynności z tego zakresu będą wykonywane przez zarządców nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, z treści powyższego przepisu ewidentnie wynika, że każdy przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą w zakresie zarządzania nieruchomościami jest obowiązany powierzyć wykonywanie tych czynności licencjonowanym zarządcom nieruchomości, natomiast forma powierzania wykonywania omawianych czynności zarządzania nieruchomościami osobie posiadającej licencję zarządcy nieruchomości nie została przez ustawodawcę ograniczona jedynie do umowy cywilnoprawnej, a w pełni dopuszczalne jest powierzanie wykonywania czynności zarządzania nieruchomościami w ramach umowy o pracę (stosunku pracy). W niniejszej sprawie skarżącego J.G. łączył stosunek pracy z przedsiębiorcą Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o., który podlegał dyspozycji przepisu art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do obowiązków skarżącego w ramach powierzonego mu zakresu czynności kierownika Działu Wspólnot Mieszkaniowych należały czynności będące czynnościami zarządzania nieruchomościami w rozumieniu przepisu art. 185 ust. 1 omawianej ustawy, m.in. podejmowanie działań w zakresie współpracy ze wspólnotami mieszkaniowymi. Skarżący wykonując obowiązki pracownicze podlegał odpowiedzialności zawodowej za prawidłowe wykonywanie czynności objętych zakresem zarządzania nieruchomością. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł ponadto że nie może zwalniać od odpowiedzialności zawodowej forma wykonywania czynności zarządzania, chyba że miałby zastosowanie w stosunku do pracownika przepis art. 185 ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami, w myśl którego zarządca nieruchomości wykonuje czynności, o których mowa w ust. 1, osobiście lub przy pomocy innych osób wykonujących czynności pomocnicze i działających pod jego bezpośrednim nadzorem, ponosząc za ich czynności odpowiedzialność zawodową określoną w ustawie. Z ustaleń dokonanych przez Sąd pierwszej instancji nie wynika, aby skarżący występował w niniejszej sprawie jako osoba wykonująca jedynie czynności pomocnicze i działająca pod bezpośrednim nadzorem innego zarządcy nieruchomości ponoszącego za czynności skarżącego odpowiedzialność zawodową. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył ponadto, że nie mógł zajmować się drugą podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Budownictwa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, a mianowicie naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a konkretnie przepisu art. 139 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., gdyż wnoszący skargę kasacyjną nie objął tych zarzutów - podstawą i zarzutami skargi kasacyjnej, co nie oznacza, że w pełni zaakceptował tę przyczynę uchylenia decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 maja 2008 r. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji, mając na uwadze dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 maja 2008 r. sygn. akt II GSK 90/08, wykładnię przepisu art. 184 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami i przyjęciu, że wykonywanie czynności zarządcy nieruchomości przez skarżącego w ramach stosunku pracy z przedsiębiorcą [...] Spółka z o.o. w S. nie zwalnia go z odpowiedzialności zawodowej w ramach działu V rozdziału 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest potwierdzenie jakie konkretnie uchybienia przy wykonywaniu czynności zarządzania nieruchomościami, które należały do zakresu czynności skarżącego zgodnie z łączącą go z przedsiębiorcą umową o pracę, faktycznie on popełnił i ocena naruszenia przez niego przepisów art. 186 ust. 1 i 5, art. 188 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W rozpoznawanej sprawie wobec skarżącego orzeczono, z tytułu odpowiedzialności zawodowej, karę dyscyplinarną upomnienia. W ocenie organu orzekającego, skarżący podlegał odpowiedzialności zawodowej z powodu niewypełniania obowiązków, o których mowa w art. 186 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżącemu zarzucono mianowicie istnienie nieprawidłowości w zawartej w dniu 3 marca 2005 r. umowie o zarządzanie nieruchomością wspólną i administrowanie oraz niezwołanie zebrania wspólnoty mieszkaniowej w oparciu o art. 31 ustawy o własności lokali. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowią, że zarządca nieruchomości niewypełniający obowiązków, o których mowa w art. 186, podlega odpowiedzialności zawodowej (art. 188 ust. 1). W myśl zaś art. 186 ust. 1 wspomnianej ustawy zarządca nieruchomości jest zobowiązany do wykonywania czynności, o których mowa w art. 185 ust. 1 i ust. 1 a, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz zasadami etyki zawodowej. Jest on także zobowiązany do kierowania się zasadą ochrony interesu osób, na których rzecz wykonuje te czynności. Zarządzanie nieruchomością polega na podejmowaniu decyzji i dokonywaniu czynności w zakresie przykładowo wymienionym w art. art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do pierwszego zarzutu stanowiącego podstawę odpowiedzialności zawodowej skarżącego, tj. istnienie nieprawidłowości w zawartej w dniu 3 marca 2005 r. umowie o zarządzanie nieruchomością wspólną i administrowanie, wskazać należy, że zawarcie umowy o zarządzanie nieruchomością nie jest czynnością z zakresu zarządzania nieruchomością, o jakich mowa w art. 185 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawarcie umowy o zarządzanie nieruchomością jest czynnością dwustronną, poddaną w tym przypadku rygorom wynikającym z art. 185 ust. 2 zd. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, za prawidłowość której odpowiadają strony umowy na zasadach ogólnych. Umowa o zarządzanie nieruchomością, obok przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i przepisów odrębnych ustaw, określa dopiero zakres uprawnień i obowiązków zarządcy. Odnosząc się do zarzutu drugiego – niezwołania przez skarżącego zarządcę nieruchomościami zebrania wspólnoty mieszkaniowej w oparciu o art. 31 ustawy o własności lokali, Sąd uznał go za niezasadny. Z treści tego przepisu wynika, że obowiązek zwoływania zebrania właścicieli na wniosek właścicieli dysponujących co najmniej 1/10 udziałów w nieruchomości wspólnej spoczywa na zarządzie lub zarządcy, któremu zarząd nieruchomością wspólną powierzono w sposób określony w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika zaś, aby skarżącemu powierzono zarząd nieruchomością wspólną w sposób wskazany w art. 18 ustawy o własności lokali, tj. w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego. A zatem, wniosek właściciela lokalu dysponującego 14% udziałów w nieruchomości wspólnej (więcej niż 1/10 udziałów), winien być kierowany do zarządu wspólnoty mieszkaniowej powołanego uchwałą z dnia 3 marca 2005 r. Z akt sprawy, tj. ani z umowy o pracę zawartej pomiędzy Przedsiębiorstwem [...] Sp. z o.o. a skarżącym, ani z zakresu powierzonych mu czynności kierownika Działu Wspólnot Mieszkaniowych, nie wynika także obowiązek zwoływania zebrań. A zatem nie można zarzucać skarżącemu niewypełniania obowiązków zarządcy nieruchomości skutkujących podleganiem odpowiedzialności zawodowej. Takiego wniosku nie uzasadnia również korespondencja prowadzona przez skarżącego z wnioskodawcą zwołania zebrania na temat zasadności jego zwołania. Odnosząc się zaś do, podniesionego przez skarżącego, zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a konkretnie przepisu art. 139 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a., Sąd uznał go za niezasadny. Prawidłowe jest twierdzenie Ministra Budownictwa, iż organ odwoławczy obowiązany jest do ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W orzecznictwie podkreśla się, że istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś za kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę, organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ pierwszej instancji. Oznacza to, że ponownie rozpatrując sprawę Minister miał obowiązek rozpoznać wszystkie zarzuty skierowane przeciwko skarżącemu skutkujące jego odpowiedzialnością zawodową. Zakaz, wynikający z art. 139 k.p.a., wydania decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, w rozpoznawanej sprawie nie został naruszony. Minister Budownictwa utrzymał bowiem w mocy decyzję orzekającą wobec skarżącego zarządcy z tytułu odpowiedzialności zawodowej karę upomnienia, a nie orzekł kary surowszej przewidzianej w art. 188 ust. 2 pkt 2-5 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z powyższych względów Sąd uznał skargę za zasadną i działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.