I SA/Wa 957/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) asesor WSA Sławomir Antoniuk Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu [...] Akademii [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych 1. uchyla zaskarżone postanowienie, oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z [...] czerwca 2002 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz R. J. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. J. o ponowne rozpatrzenie sprawy odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu M. [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...] - utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r. [...]. W uzasadnieniu organ podał, że w stosunkach pomiędzy Polską i [...] w zakresie uznawania równoważności dyplomów ukończenia szkół wyższych obowiązują: Konwencja o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. Nr 5, poz. 28), oraz Protokół między Rządem Rzeczypospolitej a Rządem [...] o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. Obie umowy przewidują uznawanie za równorzędne na terytorium państw będących stronami tych umów, wydawanych na terytorium jednego z nich dokumentów o ukończeniu szkół wyższych tego samego typu, uprawniających ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy, jednakże ze względu na zmiany systemów edukacyjnych Polski i [...], ustalenie równoważności dyplomów niektórych uczelni musi być poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym status uczelni wydającej dyplom. Zdaniem organu, instytucje [...] zajmujące się prowadzeniem studiów wyższych działają na podstawie licencji lub akredytacji. Licencja stanowi wstępną fazę udzielania uczelniom pozwolenia na prowadzenie działalności oświatowej, i nie daje prawa do wydawania dyplomów o wzorze państwowym. Dyplomy uczelni licencjonowanych nie są uznawane w Polsce. Akredytację uczelnie mogą otrzymać na czterech poziomach, co stanowi podstawę do prowadzenia działalności edukacyjnej oraz do wydawania dyplomów o wzorze państwowym. Pierwszy poziom akredytacji jest pozwoleniem na wydawanie dyplomów [...] i może być przyrównywany do dyplomów ukończenia polskich szkół policealnych. Drugi stopień akredytacji jest pozwoleniem na prowadzenie wyższych studiów zawodowych i wydawania dyplomów [...]. Trzeci i czwarty stopień akredytacji daje prawo do wydawania dyplomów [...] i magistra, które umożliwiają ich posiadaczom ubieganie się o stopień naukowy, a zatem w Polsce są uznawane za równoważne dyplomom magistra na podstawie ww. umów międzynarodowych. Dyplomy ukończenia M [...] w K. są dokumentami o [...] wzorze państwowym, poświadczającymi ukończenie studiów wyższych w M. [...] w K., uczelni posiadającej od [...] lipca 2000 r. czwarty stopień akredytacji. Osoby posiadające takie dyplomy mają w [...] prawo ubiegania się o stopień naukowy. A zatem z formalnego punktu widzenia spełniają one warunki stawiane w umowach obowiązujących w stosunkach Polski i [...]. Zdaniem organu, w niniejszej sprawie okazało się konieczne postępowanie wyjaśniające nie tylko ze względu na niejasny status ośrodka uczelni [...] w Polsce, ale także z powodu niezgodności merytorycznych i formalnych przedstawionych dokumentów - trzy dyplomy o odmiennej numeracji i w różnych wersjach językowych zawierające np. inne dane na temat programowego i faktycznego okresu studiów czy ogólnej liczby godzin przeznaczonych na realizację programu. Oprócz zwyczajowo przyjętych dokumentów wymaganych w tego rodzaju sprawach, absolwenci M [...] składali dodatkowo oświadczenia o miejscu odbywania studiów, czyli o fakcie niezwykle istotnym dla sprawy. Było to konieczne również z tego powodu, że M [...] nie zamieścił stosownej informacji o miejscu odbywania studiów i wydawania dyplomów na dokumentach uzyskanych przez absolwentów, choć praktyka taka jest przyjęta na całym świecie. Zdaniem organu, z oświadczenia złożonego przez wnioskodawcę oraz z oświadczeń innych osób występujących z analogicznymi wnioskami wynika, że osoby te odbywały całe studia w Polsce, w jednostce o nazwie Centrum M. [...] w K., mieszczącej się w W. przy ul. [...]. Działalność tej jednostki jest sprzeczna z prawem polskim, gdyż narusza przepisy ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz.385 z późn. zm.) dotyczące tworzenia na obszarze Polski filii zagranicznych uczelni, w szczególności art. 64 ust. 9 tej ustawy. Z ustaleń dokonanych przez organ wynika, że wnioskodawca R. J. całość zajęć przewidzianych planem studiów, łącznie z egzaminem dyplomowym, odbywał w Polsce, w ww. i działającej nielegalnie jednostce w W. - a nie w M [...] w K. Rola uczelni M [...] w K. sprowadziła się do wystawienia wnioskodawcy dyplomu i przesłania go do Polski (nawet odbiór dyplomu odbył się we wspomnianym powyżej Centrum w W.). Dyplom wydawany przez uczelnię zaświadcza nie tylko o nadaniu tytułu zawodowego jej absolwentowi, ale przede wszystkim o ukończeniu studiów w tej uczelni. W przedmiotowej sprawie, pomiędzy dyplomem przedstawionym przez wnioskodawcę a stanem faktycznym ustalonym przez organ administracji istnieje rozbieżność, ponieważ wnioskodawca ukończył kształcenie w nielegalnie funkcjonującej jednostce niemającej statusu szkoły wyższej, ani zgodnego z prawem polskim statusu filii uczelni zagranicznej. Zatem kształcenia tego nie można uznać za studia w rozumieniu ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym. Z powyższych względów organ administracji uznał, że nie może wydać zaświadczenia, o które występował wnioskodawca, gdyż stanowiłoby to usankcjonowanie działalności prowadzonej na obszarze Polski z naruszeniem przepisów ustawowych. Skargę na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył R. J., zarzucając naruszenie art. 150 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym w zw. z art. I pkt 2 Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. oraz Protokołu między Rządem Rzeczypospolitej a Rządem [...] o tymczasowym uregulowaniu zagadnienia wzajemnego uznawania równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych oraz szkół wyższych a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzony w Warszawie dnia 18 maja 1992 r. w związku z art. 9 i art. 87 Konstytucji RP. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania: art. 76, 77, 6 i 8 kpa oraz art. 12 i 35 kpa i domagał się stwierdzenia nieważności lub uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości. W odpowiedzi na skargę Minister Edukacji Narodowej i Sportu wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 stycznia 2003 r. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] czerwca 2002 r. W dniu 19 sierpnia 2003 r. do Sądu Najwyższego wpłynęła rewizja nadzwyczajna Prokuratora Generalnego od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2003 r. Sąd Najwyższy postanowieniem z dnia 7 stycznia 2004 r., stosownie do art. 102 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) umorzył postępowanie, natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 stycznia 2005 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w W. od wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 stycznia 2003 r. w sprawie ze skargi R. J. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia [...] lipca 2002 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu M. [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych - uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w zaskarżonym wyroku z dnia 3 stycznia 2003 r. Sąd z góry założył, że dyplom, który uzyskał R. J. w M. [...] w K. jest dokumentem, do którego zastosowanie mają przepisy Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, średnich szkół zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów, o nadaniu stopni i tytułów naukowych sporządzonej w Pradze w dniu 7 czerwca 1972 r., ratyfikowanej m.in. przez Polskę (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28). Z art. 1 ust. 2 Konwencji wynika, że za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw mogą być uznawane dokumenty (dyplomy) o ukończeniu kół wyższych tego samego typu - uniwersytetów, politechnik i specjalistycznych instytutów typu uniwersyteckiego - lub wydziałów, uprawniające ich posiadaczy do ubiegania się o stopień naukowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznacza to, że zobowiązanie wynikające z art. 1 ust. 2 Konwencji praskiej do uznawania za równorzędne na terytoriach Umawiających się Państw wszystkich dokumentów ((dyplomów) o ukończeniu szkół wyższych na terytorium każdego z nich należy rozumieć w ten sposób, że chodzi o te wszystkie dokumenty - dyplomy, które odpowiadają wymogom Konwencji. A to oznacza obowiązek oceny, czy uzyskany granicą dyplom jest dyplomem (dokumentem) wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw, podpadającym pod przepisy Konwencji praskiej i dopiero wtedy, kiedy ocena taka zostanie dokonana, a jej wynik będzie pozytywny, właściwy podmiot będzie zobowiązany do zastosowania przepisów Konwencji. Takiej oceny w tej sprawie nie dokonano. Ponadto, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd badając legalność zaskarżonego postanowienia nie z wrócił uwagi na to, że Minister Edukacji Narodowej prowadząc postępowanie wyjaśniające nie ustalił podstawowej dla rozstrzygnięcia okoliczności - czy uzyskany przez R. J. dyplom jest dyplomem (dokumentem) w rozumieniu przepisów Konwencji praskiej, a co za tym idzie, czy Konwencja ta znajduje zastosowanie w sprawie. W tym celu - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - należało ustalić w ramach postępowania wyjaśniającego rodzaj studiów dokumentowanych przedmiotowym dyplomem, a następnie przesądzić, czy do tego rodzaju studiów mają zastosowanie przepisy Konwencji praskiej. Sąd podkreślił, że w dniu sporządzenia Konwencji praskiej studia na odległość nie były studiami powszechnie występującymi, a z pewnością dotyczyło to studiowania na odległość przekraczającego granice państw. W ustaleniach Konwencji brak jest odniesienia do przyszłych spodziewanych form kształcenia, w tym kształcenia na odległość. Konwencja sporządzona została w 1972 r., w innych warunkach polityczno - ustrojowych i gospodarczych, kształtujących system szkolnictwa wyższego, co nie może pozostać bez wpływu na interpretację przepisów Konwencji. Ówczesne szkolnictwo wyższe zamknięte było w granicach państw - sygnatariuszy Konwencji. Nie można zatem zakładać, że sygnatariusze Konwencji, w tym i władze PRL, wyrażali wolę wyjścia poza uznanie za równoważne dokumentów ukończenia szkół określonych w Konwencji, innych niż te, które zostały uzyskane w wyniku ukończenia, m.in., szkoły wyższej na terytorium państwa - sygnatariusza konwencji. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że stosownie do przepisów Konwencji wiedeńskiej o prawie traktatów sporządzonej dnia 23 maja 1969 r. oraz zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 kwietnia 2000 r. o umowach międzynarodowych, traktat należy interpretować w dobrej wierze, zgodnie ze zwykłym znaczeniem, jakie należy przypisywać użytym w nim wyrazom w ich kontekście, oraz w świetle jego przedmiotu i celu, a ponadto można odwoływać się do uzupełniających środków interpretacji, łącznie z okolicznościami jego zawarcia (art. 31 - 33). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Skarga jest zasadna, chociaż nie ze względu na zawarte w niej zarzuty. Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu M. [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...]. Minister Edukacji Narodowej i Sportu, postanowieniem z dnia [...] lipca 2002 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2002 r. odmawiające wydania zaświadczenia o uznaniu dyplomu M. [...] w K. za równoważny z polskim dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku [...]. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 stycznia 2005 r., zaskarżone postanowienie zostało wydane bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, czy uzyskany przez skarżącego dyplom M. [...] w K. był dyplomem wydanym na terytorium jednego z Umawiających się Państw w rozumieniu Konwencji o wzajemnym uznawaniu równoważności dokumentów ukończenia szkół średnich, szkół średnich zawodowych i szkół wyższych, a także dokumentów o nadawaniu stopni i tytułów naukowych, sporządzona w Pradze dnia 7 czerwca 1972 r. (Dz. U. z 1975 r. Nr 5, poz. 28), i czy w związku z tym mają w stosunku do niego zastosowanie przepisy tej Konwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielając powyższe stanowisko, oraz stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej i Sportu oraz postanowienie poprzedzające z dnia [...] czerwca 2002 r. Organ administracji powinien dokonać analizy materiału dowodowego z uwagi na możliwość zastosowania w niniejszej sprawie przepisów Konwencji praskiej z 1972 r. Dopiero ta analiza umożliwi wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując powyższej oceny organ powinien mieć na uwadze przytoczony wywód prawny odnoszący się do interpretacji traktatów międzynarodowych. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.