I SA/Wa 96/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) Sędziowie: WSA Iwona Kosińska WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 maja 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącej K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności części nieruchomości oznaczonej jako dawna działka nr [...], obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki - nr [...] położonych w [...], Gmina [...]. Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia przez Skarb Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności części nieruchomości położonej w [...], gmina [...], w obrębie [...] oznaczonej jako dawna działka nr [...] o pow. [...] ha - obecnie oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha (uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]) oraz działki: nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha (uregulowanych w księdze wieczystej KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W mniejszej sprawie nie potwierdzono jednak, że przedmiotowa nieruchomość leży w kategorii drogi publicznej, co potwierdzają pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. i z dnia [..] lipca 2007 r. informujące, iż ani ul. [...] ani ul. [...], nie były w dacie 31 grudnia 1998 r. drogami publicznymi. Odwołanie o powyższej decyzji do Ministra Infrastruktury złożyła K. K. W piśmie z dnia [...] września 2008 r. zarzuciła organowi pierwszej instancji brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie umożliwiającym wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z obowiązującymi przepisami prawa m.in. pominięcie faktu, że powierzchnie obecnych działek [...] nie są zgodne z powierzchnią dawnej działką nr [...]. Wskazała, że decyzja Wojewody [...] nie wyjaśnia co się stało z brakującą powierzchnią działki (ok. [...] m²), ani na jakiej podstawie pozbawiono stronę prawa własności. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [..] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2008 r. W uzasadnieniu decyzji organ odnosząc się do zarzutów od skarżącej wskazał, że działki o numerach [...] położone w [...], wywodzą się z działki [...] o pow. [...] ha położonej przy ul. [...], którą aktem notarialnym z dnia [...] czerwca 1951 r. nabyli L. i S. P. Obecnie działki o numerach [...] mają pomniejszoną powierzchnię tzn. [...] ha. Różnica wynosi zatem [...] ha. Może być to powierzchnia przybliżona, gdyż wspomniany akt notarialny mógł zawierać powierzchnie bez ścisłych sprawdzających pomiarów geodezyjnych. Zdaniem organu w świetle aktu notarialnego dawna działka nr [...] była położona przy ul. [...], co oznacza, że powstała różnica powierzchni, na skutek zmienionych w latach następnych numerów i kształtu działek dotyczy właśnie tej ulicy. Organ podkreślił, że najistotniejsza w sprawie jest jednak kwestia charakteru prawnego tej ulicy - drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. W trakcie postępowania administracyjnego nie stwierdzono aby ulica [...] była w tym dniu zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych, w szczególności nie była objęta uchwałą Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych, miejskich i gminnych na terenie województwa [...] (Dz. U. Woj. [...] nr [...], poz. [...]). W świetle bowiem art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. - dana droga uzyskiwała status prawny drogi publicznej gminnej lub lokalnej miejskiej dopiero na podstawie stosownej uchwały wojewódzkiej rady narodowej (a po 27 maja 1990 r. na podstawie zarządzenia wojewody), co w niniejszej sprawie nie nastąpiło. Status drogi publicznej nie nabywało się również poprzez nadanie drodze nazwy, faktyczne władanie drogą przez gminę, czy też fakt że jest to droga ogólnodostępna. W związku z powyższym Minister Infrastruktury uznał, że brak statutu prawnego drogi publicznej jest wystarczającą przesłanką do odmowy stwierdzenia nabycia prawa własności w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła K. K. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewódzcy L. Skarżąca zarzuciła organom naruszenie przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Wskazała, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 1976 r. sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w [...] dokonał podziału masy spadkowej po S. P., w skład której wchodziła działka [...]. Podziału dokonano na działkach o numerach [...] o pow. [...] m², położonej w [...] przy zbiegu ulic [...] i [...] o pow. [...] m² położonej w [...] przy ul. [...]. Podział taki został dokonany na podstawie zaświadczenia z dnia [...] marca 1975 r. wystawionego przez Urząd Gminy w [...], w którym potwierdzono, że L. P. jest użytkownikiem działki [...] nr [...] w parcelki [...] o pow. [...] m². Powyższe nie odpowiadało zapisom w księdze wieczystej, z której wynikało, że powierzchnia działki nr [...] wynosi [...] m². Pismem z dnia [...] czerwca 1975 r. L. P. zwróciła się do Urzędu Powiatowego w L. o wyjaśnienia rozbieżności w powierzchni działki, na które nie uzyskała jednak odpowiedzi. Skarżąca wskazała również, że w dniu [...] maja 1977 r. została zatwierdzona mapa sytuacyjna podziału dawnej działki nr [...] na działki; nr [...] o pow. [...] m², nr [...] o pow. [...] m², [...] o pow. [...] m² i [...] o pow. [...] m² - co stanowi ogólną powierzchnię [...] m². Spadkobiercy małż. P. zwrócili w dniu [...] grudnia 2005 r. do Starosty Z. o wypłatę odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne. Postępowanie to zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Gminę [...]. Jako istotny dla sprawy skarżąca wskazała fakt, że w trakcie postępowania przez Wojewodą L., Wójt Gminy [...] przesłał do organu przy piśmie z dnia [...] września 2006 r. dokument zatytułowany "Drogi zaliczone do kategorii dróg gminnych" stanowiących załącznik nr 1 do uchwały Gminnej Rady Narodowej w [...] dnia [...] grudnia 1986 r. Nr [...], w którym wskazane są miejscowości w tym m.in. pod poz. [...], gdzie wskazana jest długość dróg gminnych [...] km. Z powyższego wynika zdaniem skarżącej, że drogi w miejscowości [...] mocą ww. uchwały zostały zaliczone do kategorii dróg gminnych w [...] r. W związku z powyższym za drogi gminne należy również uznać ulice [...] położone w miejscowości [...]. Niesłusznym jest zatem powoływanie się przez Ministra na uchwałę Rady Narodowej Miasta L. z dnia [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych, miejskich i gminnych na terenie województwa [...]. K. K. przytoczyła również wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu z dnia 6 listopada 2007 r. (skarga nr 22531/05), w którym stwierdzono, że do oceny statusu prawnego danej nieruchomości kluczowe znaczenie mają zasady jej użytkowania i dostępności, a nie jej administracyjna klasyfikacja. Oznacza to zdaniem skarżącej, że ulica [...], a tym bardziej ulica [...], która jest ulicą łączącą miejscowość [...] z miejscowością [...] przez miejscowość [..] są drogami ogólnie dostępnymi i to przesądza zgodnie z cyt. wyrokiem o ich publicznym charakterze. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skarżącej organ wskazał, że uchwała Gminnej Rady Narodowej w [...] dnia [...] grudnia 1986 r. dotyczyła wyłącznie sprawy opinii o zaliczeniu dróg do kategorii dróg gminnych, co nie było równoznaczne z nadaniem drodze statusu prawnego drogi publicznej. Również powoływany wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu donosił się do kwestii odszkodowawczej i nie dotyczył sprawy ustanowienia ulicy [...] drogą publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie trzeba zauważyć, że Minister Infrastruktury w uzasadnieniu swej decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r. wskazał art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872), który stanowi w ust. 1, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Przesłanki te to: władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności. Chcąc wyjaśnić pojęcie drogi publicznej, należy odnieść się do ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 z późn. zm.). Definicję drogi publicznej zawiera art. 1 tej ustawy. W rozumieniu tego przepisu za drogę publiczną może być uważana droga spełniająca dwa wymienione w tej normie warunki. Po pierwsze musi to być droga zaliczona na podstawie omawianej ustawy o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg. Po drugie zaś z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zaś ust.2 tego artykułu określa, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 (tj. krajowych, wojewódzkich, powiatowych, gminnych) należą do tej samej kategorii co drogi. Oznacza to, że zawarte w art. 73 ust. 1 cytowanej ustawy z 13 października 1998 r. sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, które następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. Zdaniem sądu w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy. Przede wszystkim brak jest ciągu dokumentów, z których wynikałoby jakie aktualnie działki wchodzą w skład dawnej działki oznaczonej nr [...] położonej w [...]. W aktach znajduje się bowiem mapa sytuacyjna z dnia [...] maja 1977 r., z której wynika, że działka nr [...] została podzielona na działki nr [...]. Następnie zostały dołączone dwa wypisy z rejestru gruntów z dnia [...] września 2006 r., z których wynika, że w tej dacie istniała ponownie działka nr [...] oraz działki nr [...] (ta ostatnia stanowiąca działkę uliczną). W aktach znajduje się również wypis z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy z w [...], z której wynika, że działki nr [...] uległy przekształceniu w działki nr [...]. Z treści tych dokumentów nie można jednak jednoznacznie ustalić jakim po kolei przekształceniom ulegała działka nr [...]. Został również dołączony wycinek z mapy zasadniczej (bez daty), z którego wynika, że działka nr [...] leży u zbiegu dwóch ulic: [...]. Z dokumentów wynika również, że na mocy uchwały nr [...] Rady Narodowej miasta L. z dnia [...] stycznia 1990 r. ulica [...] w [...] została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Oznacza to, że w dacie 1 stycznia 1999 r. ta ulica miała charakter drogi publicznej w rozumieniu art. 1 cytowanej już ustawy o drogach publicznych, bowiem art. 103 ust. 2 ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. stwierdzał, że z dniem 1 stycznia 1999 roku drogi lokalne miejskie stają się drogami gminnymi. Natomiast do tej kwestii organ administracji nie odniósł się wcale, uznając jedynie, że brak zaliczenie ulicy [...] do kategorii dróg publicznych wyklucza możliwość uznania działki nr [...] jako zajętej pod drogę publiczną , nie odnosząc się w tym zakresie do jej ewentualnej zajętości pod ulicę [...]. Kwestia jest tym bardziej istotna, że skarżąca w toku całego postępowania administracyjnego podnosiła znaczną rozbieżność pomiędzy wielkością działki opisaną w akcie notarialnym z 1951 r., a wielkością tej działki występującą później po jej przekształceniu w dokumentach geodezyjnych. Organ nie wyjaśnił tej różnicy opierając się w tym zakresie jedynie na piśmie Wójta Gminy w [...] , który w piśmie z dnia [...] grudnia 1997 r. wyjaśnił, że rozbieżność w powierzchni dziali nr [...] najprawdopodobniej wynika z niewprowadzenia korekty zmian w sądach rejonowych po odnowieniu ewidencji gruntów w latach 1965 i 1988. Ustalenie rozbieżności w powierzchni działki wyłącznie na tej podstawie budzi poważne wątpliwości, w szczególności w świetle pisma Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., w którym podał, że ulica [...] w [...] na dzień [...] grudnia 1998 r. nie stanowiła drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, natomiast z Dziennika Urzędowego Województwa [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1990 r. wynika, że ta ulica została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Obowiązkiem organu administracji stosownie do treści art. 7 i 77 §1 kpa jest zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, tak aby moc ustalić stan faktyczny sprawy. Organy obu instancji nie podjęły niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w uzasadnieniu swoich decyzji nie odnieśli się do całego materiału znajdującego się w aktach sprawy. To powoduje , że zdaniem sądu naruszenie art. 7 i 77 kpa oraz art. 73 ww. wymienionej ustawy z dnia 13 października 1998 roku . Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali na podstawie ciągu dokumentów jakim przekształceniom ulegała dawna działka nr [...] i zbada czy przedmiotowa działka lub jej część leżą w ciągu ulicy [...] i w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania zbada pozostałe przesłanki określone w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, art. 152, art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.