I SA/Wa 96/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Mariola Kowalska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. G., S. G., M. M.i Z. B. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego, stwierdził niedopuszczalność odwołania T. G., M. M., Z. B. i S. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że wnioskiem z dnia [...] grudnia 1991 r. R. M. wystąpiła o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M.(1) majątku [...] [...] o powierzchni [...] ha wraz z domem mieszkalnym oraz zabudowaniami gospodarczymi, położonego w powiecie [...], w województwie [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Po jego rozpatrzeniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] potwierdził prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, tj. majątku [...] o powierzchni [...] ha odpowiednio na rzecz: R. B. w [...] części, T. G. w [...] części, S. G. w [...] części, T. K. w [...] części, J. K. w [...] części, M. W. w [...] części, M. M. w [...] części i Z. B. w [...] części. R. B. wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r., złożonym na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o zmianie ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2014 r. poz. 195), wystąpiła o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M.(1) gospodarstwa [...] w [...] o powierzchni około [...] ha wraz z leśniczówką oraz zabudowaniami gospodarczymi, położonego w powiecie [...], w województwie [...], poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz przedsiębiorstwa [...] w [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] umorzył wszczęte postępowanie. W uzasadnieniu wydanej decyzji Wojewoda wyjaśnił, że sprawa z wniosku R. B. z dnia [...] lipca 2014 r. była już przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...]. Jednak Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchylił tę decyzję Wojewody. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że w rozpatrywanym przypadku tożsamość sprawy zakończonej uprzednio ostateczną decyzją zachodzi jedynie w zakresie nieruchomości pozostawionej przez J. M.(1) w [...] o powierzchni ok. [...] ha, natomiast nie można o takiej tożsamości mówić w stosunku do przedsiębiorstwa drzewnego w [...]. W konsekwencji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że brak było podstaw do umorzenia w całości postępowania wszczętego wnioskiem z dnia [...] lipca 2014 r. R. B. jako bezprzedmiotowego. Ponadto Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien odnieść się w treści rozstrzygnięcia do wskazania osoby uprawnionej do realizacji prawa do rekompensaty z dnia [...] stycznia 2015 r. dokonanego na rzecz R. B. przez Zgromadzenie [...]. Jak wynika z akt sprawy, jedną ze spadkobierczyń J. M. właściciela pozostawionej nieruchomości, tj. majątku [...] [...], była Z. M. (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] lutego 1993 r. sygn. akt [...] Ns [...]). Spadek po Z. M., zmarłej dnia [...] marca 1997 r. na podstawie testamentu z dnia [...] lipca 1929 r. nabył w całości Zakon [...] (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia [...] października 2000 r. sygn. akt [...] Ns [...]). W oświadczeniu z dnia [...] stycznia 2015 r., Przełożona Generalna Zgromadzenia [...] oświadczyła: "Jako osoba umocowana do reprezentowania Zgromadzenia [...] wskazuję Panią R. B. jako osobę uprawnioną do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M.(1) wszelkich nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej." Podpis Przełożonej na powyższym oświadczeniu uznany został za własnoręczny w obecności notariusza W. G. (Rep. [...] Nr [...]). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] odmówił R. B. przyznania prawa do rekompensaty, powstałego na wskutek przedmiotowego wskazania, w udziale wynoszącym [...] z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że ponieważ Zakon [...] nie spełniał przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zw. z art. 2 pkt 2, należało na podstawie art. 7 ust. 2 orzec o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty w zakresie dotyczącym przedsiębiorstwa drzewnego w [...], Wojewoda [...] wydał odrębne rozstrzygnięcie - decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody [...] zawartym w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...], odwołanie wnieśli T. G., M. M., Z. B. i S. G.. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnili, że organ I instancji pozbawił pozostałe strony możliwości uczestnictwa w sprawie, czym naruszył art. 10 § 1 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister, na podstawie art. 134 kpa, stwierdził jego niedopuszczalność. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 134 kpa i wyjaśnił, że Kodeks postępowania administracyjnego nie definiuje pojęcia niedopuszczalności odwołania, dlatego przyjmuje się, że warunki dopuszczalności odwołania wynikają z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających przedmiot zaskarżenia, tok postępowania, a także określających podmioty uprawnione do wniesienia odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 1992 r. sygn. akt I SA 1318/91). Minister, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wyjaśnił pojęcie niedopuszczalności odwołania z przyczyn o charakterze zarówno przedmiotowym, jak i podmiotowym. Stwierdził, że ustalenie przez organ, że odwołanie od decyzji zostało wniesione przez osobę, która nie ma do tego legitymacji, gdyż nie jest stroną prowadzonego postępowania, nakłada na organ odwoławczy obowiązek stwierdzenia, w formie postanowienia, jego niedopuszczalności, nie zezwalając na przystąpienie do merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Następnie Minister przywołał treść art. 28 kpa i również odwołując się do orzecznictwa, wyjaśnił pojęcie "interesu prawnego" oraz jego cechy charakterystyczne. Przenosząc powyższe rozważania na stan faktyczny rozpatrywanej sprawy Minister wskazał, że odwołujący się należą do grona spadkobierców J. M.(1) byłego właściciela pozostawionej poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej nieruchomości, co potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty sądowe. Organ II instancji przypomniał, że spadek po W. M., synu J. i N. z d. M., zmarłym w dniu [...] stycznia 2010 r. w [...], na podstawie ustawy nabyli: żona J. M.(2) w [...] części spadku oraz zstępni rodzeństwa: R. B. z d. K., T. G. z d. K., Z. B. z d. M., M. M. z d. M. oraz S. G.. Zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, każdy ze współuprawnionych ma interes prawny w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, które to prawo przysługuje także jemu, z mocy unormowania materialnoprawnego, a zatem wszyscy współuprawnieni spadkobiercy powinni brać udział w postępowaniu w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2017 r. sygn. akt I OPS 3/17). Jednakże w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, że niniejsze postępowanie dotyczy udziału wynoszącego [...] części prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M.(1) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wskazania z dnia [...] stycznia 2015 r. złożonego przez Przełożoną Generalną Zgromadzenia [...]. Natomiast rozstrzygnięcie w przedmiocie pozostałej części prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. M.(1) nieruchomości w majątku [...] o pow. [...] ha, zapadło w ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...], potwierdzającej prawo do przedmiotowej rekompensaty odpowiednio na rzecz: R. B. w [...] części, T. G. w [...] części, S. G. w [...] części, T. K. w [...] części, J. K. w [...] części, M. W. w [...] części, M. M. w [...] części i Z. B. w [...] części. Świadczenia rekompensacyjne zostały zrealizowane. W tej sytuacji zdaniem organu odwoławczego zaskarżona decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] nie ma wpływu na sytuację prawną skarżących w zakresie prawa materialnego. Orzeczenie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty R. B., w udziale wynoszącym [...] z tytułu pozostawienia przez J. M.(1) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wskazania z dnia [...] stycznia 2015 r., złożonego przez Przełożoną Generalną Zgromadzenia [...] nie zmniejsza zakresu świadczenia, które należne było skarżącym i które to świadczenie zostało już wypłacone. W ocenie organu odwoławczego okoliczność braku bezpośredniości wpływu zaskarżonego rozstrzygnięcia na sferę prawną skarżących T. G., M. M., Z. B. i S. G. nie pozwala na uznanie ich za strony w niniejszym postępowaniu. W tej sytuacji Minister stwierdził niedopuszczalność odwołania T. G., M. M., Z. B. i S. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. W., T. K., J. K., R. B., T. G., S. G., M. M. oraz Z. B.. W uzasadnieniu skargi zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, czyli: - art. 10 § 1 i art. 131 kpa poprzez pozbawienie stron udziału w sprawie, oraz - art. 134 kpa poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania złożonego przez strony. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz uchylnie decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r. skarga M. W., T. K., J. K. i R. B. została odrzucona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 kpa. Zgodnie z jego treścią organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W tej sytuacji w przypadku wniesienia do sądu administracyjnego skargi na postanowienie wydane na podstawie art. 134 kpa, sąd ten bada jedynie, czy organ wykazał w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, że zachodziła w sprawie niedopuszczalność złożeni odwołania lub czy doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Wyjaśnić należy, że postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania nie ma charakteru merytorycznego, lecz jest jedynie formalnym stwierdzeniem, że odwołanie nie może zostać rozpoznane. Jak zasadnie wyjaśnił Minister w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze podmiotowym zaliczyć należy przypadki wniesienia środka zaskarżenia przez osobę niemającą do tego legitymacji (przez osobę niebędącą stroną) bądź przez osobę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Natomiast do przyczyn niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się w szczególności brak możliwości wniesienia środka odwoławczego ze względu na nieistnienie ku temu podstawy prawnej, wyczerpanie przysługujących środków odwoławczych, czy wreszcie brak przedmiotu zaskarżenia, tj. aktu administracyjnego, decyzji w znaczeniu prawnym. Ten ostatni przypadek zachodzi także sytuacji, gdy złożony środek zaskarżenia dotyczy materialno-technicznych czynności organu niebędących decyzją. Jak wynika z analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, w rozpatrywanej sprawie wystąpiła przyczyna podmiotowa niedopuszczalności wniesienia przez T. G., M. M., Z. B. i S. G. odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...]. Decyzja ta, jak wynika z jej treści, odmawia R. B. przyznania prawa do rekompensaty w udziale wynoszącym [...] z tytułu pozostawienia przez J. M.(1) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie wskazania z dnia [...] stycznia 2015 r. złożonego przez Przełożoną Generalną Zgromadzenia [...]. Decyzja ta dotyczyła tylko i wyłącznie uprawnień R. B. i to tylko w zakresie, w jakim powstać one miały na skutek wskazania jej przez Przełożoną Generalną Zgromadzenia [...] jako osoby uprawnionej do rekompensaty w udziale wynoszącym [...] z tytułu pozostawienia przez J. M.(1) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, czyli tej części, którą na mocy testamentu Z. M. przekazała temu Zgromadzeniu. Decyzja ta nie dotyczyła żadnych praw T. G., M. M., Z. B. i S. G.. W tej sytuacji nie posiadali oni interesu prawnego w tym postępowaniu i nie przysługiwało im prawo złożenia odwołania od tej decyzji. Decyzja ta została doręczona jako stronie jedynie R. B. i Zgromadzeniu [...]. T. G., M. M., Z. B. i S. G. nie byli stronami tego postępowania, ponieważ decyzja Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] nie dotyczyła ich prawa do uzyskania przedmiotowej rekompensaty, które rozstrzygnięte zostały odrębnymi decyzjami. W tym postępowaniu nie posiadali oni zatem interesu prawnego. W tej sytuacji nie przysługiwało im także prawo złożenia odwołania od tej decyzji, co słusznie podniósł Minister w zaskarżonym postanowieniu. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 kpa. Taka właśnie sytuacja wystąpiła w rozpatrywanej sprawie. Dodatkowo jedynie należy zwrócić uwagę, że co do zasady słuszne są argumenty skarżących, podzielane także przez organ, że w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty powinno być prowadzone jedno postępowanie, obejmujące uprawnienia wszystkich zainteresowanych, w którym wszystkim zainteresowanym przysługują prawa strony postępowania. Jednakże skoro w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia J. M.(1) nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prowadzono odrębne postępowania w związku z odrębnymi wnioskami różnych podmiotów, przy czym postępowanie w sprawie wniosku R. M. z dnia [...] grudnia 1991 r. zostało ostatecznie zakończone i przyznane rekompensaty zostały wypłacone wszystkim uprawnionym, słusznie obecnie organy rozpatrujące pozostałe wnioski ograniczają ich przedmiot wyłącznie do kwestii, które nie zostały już rozstrzygnięte. W związku z tym w każdej z tych spraw organy zmuszone są nie tylko sprecyzować podmiotowy zakres kolejnych rozstrzygnięć, ale również określić, którym ze spadkobierców J. M.(1) w określonej sprawie przysługuje przymiot strony. W każdej sytuacji przymiot strony wyznaczony jest zakresem interesu prawnego, które dana osoba ma w rozstrzygnięciu konkretnej sprawy. Podsumowując, Sąd stanął na stanowisku, że z analizy sprawy wynika, że obecnie kontrolowane postępowanie zakończone postanowieniem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem reguł postępowania określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego (w tym i powołanych w skardze przepisów). Materiał dowodowy w sprawie został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia. Także w zgodzie z treścią art. 107 § 3 kpa Minister przedstawiło swoje stanowisko w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.