I SA/Wa 960/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. sprawy ze skarg B. K. i W. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. oddala skargi. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] Minister Budownictwa po rozpatrzeniu odwołań B. K. i W. K. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...]stycznia 2007 r., nr [...] orzekającej o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow [...] ha, położonej w obrębie R., gmina R., będącej zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] własnością B. K. w 1/2 części oraz W. K. i W. K. w 1/2 części, w celu budowy obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] oraz o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności utrzymał w mocy decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2007 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 15 listopada 2006 r. Wojewoda Podkarpacki zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości położonej w gminie R., stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha w celu budowy obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej Nr [...] , zgodnie z decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej – budowa obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...]. Działka jest własnością B. K. w części 1/2 części oraz W. i W. K. w 1/2 części. Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...] Wojewoda Podkarpacki, na wniosek z dnia 2 maja 2006 r. zezwolił Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu budowy obwodnicy miasta R. w ciągu drogi krajowej nr [...] oraz o nadaniu tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Od powyższej decyzji Wojewody Podkarpackeigo z dnia [...] stycznia 2007 r. odwołanie wniosły B. K. i W. K. Zarzuciły organowi nie przestrzeganie procedur administracyjnych, a w szczególności art. 7 kpa, art. 107 § 3 kpa w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odwołujące wskazały również na brak zgromadzenia niezbędnych i właściwie zebranych dokumentów dotyczących prowadzenia wywłaszczenia i zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, co jesyt niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w szczególności naruszenie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Podniosły, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV Sa/Wa 2260/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...], wobec czego Minister Budownictwa musi przeprowadzić ponownie postępowanie odwoławcze w sprawie decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] kwietnia 2005 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. W związku z tym, że brak jest prawomocnej decyzji lokalizacyjnej i decyzji o wywłaszczeniu to przedwczesne jest natychmiastowe zajęcie nieruchomości. Odwołujące zgłosiły także zastrzeżenia co do konieczności zajęcia ich działki pod realizację inwestycji budowa obwodnicy miasta R. oraz co do wysokości odszkodowania. Wniosły o uchylenie w całości decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2007 r. Po rozpatrzeniu odwołania i całości akt sprawy, Minister Budownictwa wskazał, powołując się na przepis art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r. nr 80, poz. 721), że postępowanie wywłaszczeniowe dotyczące przedmiotowej nieruchomości, wszczęte na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, nie zostało dotychczas zakończone decyzją ostateczną, co oznacza, że spełniona została pierwsza z przesłanek warunkujących możliwość wydania decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Organ odwoławczy podniósł, że w piśmie z dnia 2 maja 2006 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wniósł o wydanie w trybie art. 17 powołanej wyżej ustawy, decyzji o zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Wskazał przy tym, że niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Budowa obwodnicy m. R. wymaga uzyskania prawa do nieruchomości na cele budowlane w stosunku do 570 działek. W ciągu ostatnich 4 lat uzyskano prawo do 521 działek. Wniosek o pozwolenie na budowę nie może być złożony z powodu braku takiego prawa do 49 ostatnich działek. Organ II instancji podkreślił, że realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje odciążenie z ruchu śródmieścia R., usprawnienie ruchu tranzytowego w ciągu drogi krajowej nr [...] na odcinku przejścia przez miasto, a poprzez oddzielenie ruchu lokalnego od ruchu tranzytowego, poprawi bezpieczeństwo użytkowników dróg. Obwodnica miasta R. jest planowana do realizacji w aktualnym programie rządowym Strategii Rozwoju Infrastruktury i Transportu na lata 2004-2006. Inwestycja ta ma duże znaczenie dla rejonu społeczności lokalnej, a także strategiczne znaczenie dla rejonu Polski Południowej, wynikające z włączenia państw Europy Środkowej i Wschodniej do Unii Europejskiej, co powoduje konieczność dostosowania połączeń drogowych do wymaganych parametrów, wynikających z kategorii drogi krajowej. Organ wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad posiada opracowany i uzgodniony z Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym w Rz. oraz z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w R. projekt budowlany i zamierza złożyć tak szybko jak to jest możliwe wniosek o pozwolenie na budowę, uzyskać pozwolenie w 2007 r. i rozpocząć roboty w 2008 r. Realizacja kontraktu planowana jest na 2 lata. Organ podkreślił, że droga krajowa [...] na odcinku miejskim w R. od kilku lat ma status "czarnego punktu". Często dochodzi tu do wypadków z ofiarami śmiertelnymi. W latach 2003-2006 w wypadkach drogowych w R. zginęło 13 osób, 43 zostały ranne. Wypadków drogowych było 38, a kolizji 89. W ocenie organu wyżej podniesione okoliczności uzasadniają wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, gdyż spełniają warunek "uzasadnionego przypadku" o jakim mowa w art. 17 ustęp 1 ustawy. Minister Budownictwa wskazał, że wobec braku porozumienia z właścicielami w zakresie warunków nabycia nieruchomości na drodze cywilnoprawnej, zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. Ponieważ proces wywłaszczeniowy jest długotrwały, trudno przewidzieć termin jego zakończenia, zatem wobec wymogu wykazania się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości przez inwestora dla uzyskania pozwolenia na budowę, wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest uzasadnione. Ustosunkowując się zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ stwierdził, że istotnie decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2260/05 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej, jednakże na podstawie art. 8 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. decyzji Wojewody Podkarpackiego wydanej w I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, który nie został wstrzymany, wobec czego decyzja ta podlega wykonaniu. Minister Budownictwa wskazał, że kwestie związane z przeznaczeniem działki pod przedmiotową inwestycję nie są rozpatrywane w postępowanie mającym na celu udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, a należą do odrębnego postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi. To samo dotyczy wysokości odszkodowania. Reasumując organ II instancji podkreślił, że celem ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. jest uproszczenie, a w konsekwencji przyspieszenie postępowań w celu nabycia nieruchomości pod drogi krajowe i ustawodawca dopuścił na mocy art. 17 tej ustawy możliwość ograniczenia praw właściciela nieruchomości poprzez zezwolenie na jej niezwłoczne zajęcie. Za niezasadny również uznał organ zarzut odwołujących się jakoby doszło do naruszenia art. 7 kpa, art. 77 § kpa i art. 107 kpa bowiem z akt sprawy wynika, że organ I instancji dołożył należytej staranności przy zbieraniu materiału dowodowego, informował strony o każdej czynności prowadzonego postępowania oraz dokładnie wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Na powyższe decyzje skargi w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły B. K. (w sprawie o sygn. akt I SA/Wa 960/07) i W. K. (w sprawie I SA/Wa 1002/07). Wniosły o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2007 r. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa poprzez pominięcie obowiązku zgromadzenia materiału dowodowego. Skarżące wskazały, że organ wydający decyzję nie wykazał interesu społecznego czy też gospodarczego uzasadniającego konieczność zajęcia nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. W ocenie skarżących podstawą rozstrzygnięcia organu nie może być ogólnie wskazana konieczność poprawy bezpieczeństwa lub też dane o wypadkach drogowych drogi krajowej [...], ponieważ działka nr [...] przylega do drogi wojewódzkiej [...] oddalonej od [...] m. Skarżące poniosły, że niezasadne jest stanowisko organu, iż obwodnica miasta R. jest planowana do realizacji w aktualnym programie rządowym, bowiem nie została ona ujęta w Rozporządzeniu Rady Ministrów w sprawie ustalenia Programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego z dnia 4 stycznia 2005 r. (Dz. U. Nr 8, poz. 57).Wskazały także na wadliwą wycenę działki. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 22 października 2007 r. Sąd zarządził połączenie sprawy o sygn. akt I SA/Wa 960/07 ze skargi B. K. ze sprawą o sygn. akt I SA/Wa 1002/07 ze skargi W. K. celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i prowadzenie dalej pod sygn. akt I SA/Wa 960/07 – z mocy art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej "ppsa"). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest niezasadna. Organy obydwu instancji prawidłowo zastosowały przepis art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm. – dalej "ustawa") w zw. z art. 5 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 220, poz. 1601), które to przepisy stanowiły podstawę prawną rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 5 ustawy zmieniającej do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Zmiana ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych nastąpiła w dniu 16 grudnia 2006 r., a więc już po wszczęciu postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, gdyż wniosek wywłaszczeniowy i wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcia nieruchomości złożony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wpłynął do Wojewody Podkarpackiego w dniu 8 maja 2006 r. Prawidłowo więc organy obydwu instancji zastosowały przepis art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w brzmieniu dotychczasowym. Zgodnie z treścią tego przepisu po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe. Decyzji takiej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zważyć należy, że z brzmienia tego przepisu wynika wprost, iż wykazanie wymienionych w nim przesłanek obliguje wojewodę do wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oraz do nadania jej rygoru natychmiastowej wykonalności. W rozpoznawanej sprawie – jak już wyżej wspomniano Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody Podkarpackiego w dniu 8 maja 2006 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego do działki nr [...] o powierzchni [...] m2 położonej w R., stanowiącej współwłasność B. K. w 1/2 części i małżonków W. i W. K. w 1/2 części, a objętej księgą wieczystą nr kw [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w R. Wojewoda poinformował właścicieli o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego zawiadomieniami z dnia 15 listopada 2006 r., doręczonymi im w dniu 4 grudnia 2006 r. Wyjaśnić należy, że dla uznania spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., wystarczające jest ustalenie, że zostało wszczęte postępowanie wywłaszczeniowe. W postępowaniu prowadzonym w trybie wyżej powołanego przepisu nie podlegają ocenie prawidłowość wszczęcia i prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, jak również prawidłowość wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej. Są to zagadnienia będące przedmiotem odrębnych postępowań i nie mają wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji w niniejszej sprawie. Z tej przyczyny zarzuty skargi dotyczące przebiegu tych postępowań i prawidłowości wydanych decyzji (w tym zarzuty co do wydzielenia działki, jej usytuowania w stosunku do drogi i wyceny działki) nie mogą być przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu. Wymaga jednak podkreślenia, że pomimo uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie IV SA/Wa 2260/05 decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi krajowej, to nadanie decyzji organu I instancji (z dnia [...] kwietnia 2005 r.) rygoru natychmiastowej wykonalności skutkowało tym, że decyzja ta podlegała wykonaniu. Nietrafny jest więc zarzut skarżących, że wobec braku ostatecznej decyzji lokalizacyjnej niedopuszczalne było wydanie zaskarżonej decyzji. Organy obydwu instancji wyczerpująco uzasadniły potrzebę zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, tj., że w niniejszej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym przepisie, Niewątpliwie przemawia za tym potrzeba odciążenia z ruchu pojazdów miasta Ropczyce sparaliżowanego ogromną ilością pojazdów przejeżdżających w ciągu doby, w tym samochodów ciężarowych tzw. TIR-ów, a przez to utrudnieniami z dojazdem pojazdów uprzywilejowanych takich jak: pogotowie ratunkowe, straż pożarna, policja, pogotowie techniczne – do miejsca wezwań. Istnieje też konieczność usprawnienia ruchu tranzytowego w ciągu drogi krajowej nr [...] i oddzielenie go od ruchu lokalnego, a przez to poprawienie bezpieczeństwa użytkowników dróg. Należy zgodzić się ze stanowiskiem organów, że za koniecznością budowy drogi przemawia także duża liczba wypadków drogowych na odcinku miejskim w R. z ofiarami śmiertelnymi. Nie bez znaczenia jest także okoliczność, że inwestycja jest istotna dla społeczności lokalnej, która – jak wynika z akt administracyjnych – kieruje w sprawie potrzeby budowy obwodnicy petycje i żądania do organów administracji publicznej różnego stopnia. Mając na względzie wszystkie wyżej wskazane okoliczności uznać należy za całkowicie chybiony zarzut skargi odnośnie nie wykazania przez organy interesu społecznego i gospodarczego w rozumieniu przepisu art. 17 ust. 1 ustawy (uzasadniony przypadek). Zarzut skargi odnośnie nie ujęcia inwestycji w programie rządowym na lata 2004-2006 r. jest bez znaczenia dla oceny przesłanek z wyżej powołanego przepisu, gdyż te mogą być wykazane w każdy sposób byleby zachodził uzasadniony przypadek, o jakim mowa w tym artykule. Ponadto warunkiem zakwalifikowania inwestycji drogowych do programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego jest posiadanie pozwolenia na budowę, co do czasu wydania decyzji z art. 17 ustawy, było niemożliwe. Organ wyjaśnił, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności jest konieczne ze względu na uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością i wystąpienie o wydanie pozwolenia na budowę. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności znajduje podstawę w przepisie art. 17 ust. 2 ustawy. Wskazać należy, że ustawa z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych ma charakter specjalny. Jej celem jest uproszczenie procedur przygotowania i realizacji w zakresie dróg krajowych. Ma ona na celu przyspieszenie procesu budowy dróg, a zwłaszcza dróg szybkiego ruchu, co przyczyni się do zmniejszenia opóźnień w istniejącej infrastrukturze drogowej w porównaniu z innymi krajami Unii Europejskiej. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji nie naruszają prawa. Dlatego z mocy art. 151 ppsa Sąd ozekła jak w sentencji wyroku.