I SA/Wa 960/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Monika Sawa, , Protokolant referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. sprawy ze skargi W. P. na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2022 r. nr DSZ-V.5321.1.1275.2021.AC w przedmiocie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z 13 stycznia 2022 r., nr DSZ-V.5321.1.1275.2021.AC Minister Rodziny i Polityki Społecznej, po rozpatrzeniu odwołania W. P. od decyzji Wojewody [...] z 18 października 2021 r., nr 4601/ŚW/2021 w sprawie ustalenia i zobowiązania do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z 28 stycznia 2021 r., nr 371 /ŚW/2019 Wojewoda [...] odmówił W. P. prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego na dzieci: J. P. oraz A. P. w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Wojewoda podkreślił, że z uwagi na zatrudnienie W. P. na terytorium Republiki Federalnej Niemiec w okresie od 16 kwietnia 2015 r. w sprawie zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Ponadto ze względu na brak aktywność zawodowej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej żony wnioskodawcy I. P. w niniejszej sprawie pierwszeństwo miało ustawodawstwo niemieckie. W związku z tym, że kwota świadczeń niemieckich jest wyższa od świadczeń w Polsce Wojewoda [...] odmówił prawa do świadczenia wychowawczego w wysokości dodatku dyferencyjnego. Pismem z 22 września 2021 r. Wojewoda [...] poinformował W. P. o wszczęciu postępowania w sprawnie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego. Wojewoda [...] decyzją z 18 października 2021 r. uznał, że świadczenie wychowawcze w kwocie 18 000 zł, wypłacone wnioskodawcy w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie, naliczonymi od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia do dnia spłaty i wezwał go do zwrotu ww. kwoty wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Minister wyjaśnił, że świadczenie wychowawcze zostało przyznane na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] z 12 kwietnia 2016 r. Decyzja ta uchylona została decyzją Burmistrza z 14 listopada 2019 r. w związku z zastosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, powyższe świadczenia zostały wypłacone za okres od kwietnia 2016 r. do września 2017 r. Od decyzji Wojewody odwołanie złożył W.P. Wskazał, że z Niemiec nie pobiera żadnego świadczenia i nie miał świadomości, że pobierane świadczenia mu się nie należą. Rozpoznając sprawę Minister wyjaśnił, że w niniejszej sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407, z późn. zm.). Stosownie do art. 1 ust. 2 i 3 ustawy prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje, m.in. obywatelom polskim, jeżeli zamieszkują na terytorium Polski przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej. W myśl art. 16 ust. 2 i ust. 6 ustawy w przypadku przebywania osoby, która złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, lub członka rodziny tej osoby w dniu przyznania świadczenia wychowawczego lub po tym dniu poza granicami Polski w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W przypadku gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Minister podniósł, że w niniejszym postępowaniu organy nie badają zasadności odmowy prawa do świadczenia wychowawczego, gdyż postępowanie w tym zakresie zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody [...] z 28 stycznia 2021 r. Zgodnie z art. 16 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy powołanej ustawy stosuje się odpowiednio. Ponadto zgodnie z art. 25 ust. 1 ust. 2 pkt 3. ust. 3 i ust. 9 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się, m.in.: świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa wart. 16 ust. 6 tej ustawy, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Od kwot nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, o którym mowa w art. 25 ust. 2 pkt 3 i 6 ustawy, naliczane są odsetki ustawowe za opóźnienie, chyba że przyznanie świadczenia wychowawczego było następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczenia wychowawczego. Kwoty nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego podlegają zwrotowi łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie na rachunek bankowy wskazany przez organ właściwy. Odsetki są naliczane od pierwszego dnia miesiąca następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego do dnia spłaty. Minister wskazał, że obowiązek zwrotu jest instytucją zapobiegającą pobieraniu świadczeń rodzinnych i świadczenia wychowawczego przez osoby nieuprawnione, które w toku postępowania nie wykazały całego, istotnego dla sprawy stanu faktycznego, albo też zaniechały realizacji ciążącego na nich, jako uprawnionych, obowiązku informowania organu, o każdej zmianie okoliczności faktycznych mających wpływ na dalsze przysługiwanie świadczenia, a organ z urzędu nie wykrył tych zdarzeń ani w postępowaniu, ani też w ramach kontroli legalności pobierania świadczeń rodzinnych (por. A. Korcz - Maciejko i W. Maciejko, wyd. Beck 2009 r. Komentarz do ustawy o świadczeniach rodzinnych, s. 455). Organ odwoławczy podniósł, że jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego z 1 kwietnia 2016 r. W. P. oświadczył, że żaden z członków rodziny nie przebywa poza granicami Polski, w kraju, w którym zastosowanie mają przepisy o koordynacji systemów’ zabezpieczenia społecznego. Zarówno w decyzji przyznającej prawo do świadczenia wychowawczego oraz w ww. wniosku W. P. został pouczony, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego w szczególności, wyjazdu członka poza granice Polski oraz uzyskania dochodu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie. We wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego zostało również wskazane, że niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyższej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Organ II instancji wskazał, że skuteczne pouczenie, to takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego można przyjąć, iż ów adresat miał świadomość pobierania nienależnego świadczenia. W konsekwencji, ocena świadomego działania świadczeniobiorcy wymaga ustalenia, czy były mu znane odpowiednie przepisy prawa, to jest czy był skutecznie powiadomiony o okolicznościach, których zaistnienie miało wpływ na istnienie uprawnienia, przy czym owa skuteczność oznacza formę pisemną, z użyciem języka zrozumiałego dla świadczeniobiorcy, z równoczesnym wskazaniem grożących stronie sankcji za wprowadzenie organu w błąd (wyrok WSA w Łodzi z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Łd 733/19). Organ uznał, że w niniejszej sprawie, kwestia skuteczności pouczenia nie budzi wątpliwości. Wobec odmowy przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., w ocenie Ministra, należy uznać, że świadczenie wychowawcze wypłacone za ww. okres jest świadczeniem nienależnie pobranym i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie naliczanymi od pierwszego dnia miesiąca, następującego po dniu wypłaty świadczenia wychowawczego. Minister wskazał, że zgodnie z art. 25 ust. 10 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, organ właściwy, który wydal decyzję w sprawie nienależnie pobranego świadczenia, może umorzyć kwoty nienależnie pobranego świadczenia łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, jeżeli zachodzą szczególnie uzasadnione okoliczności dotyczące sytuacji rodziny. Zastosowanie powyższych ulg odbywa się na wniosek osoby zobowiązanej i pozostaje do uznania organu. Skargę na decyzję Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z 13 stycznia 2022 r. złożył W. P. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. mającą istotny wpływ na wynik sprawy obrazę przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy polegające w szczególności na braku ustalenia przez organ, czy skarżący w ogóle pobrał na terenie Niemiec świadczenie odpowiadające świadczeniu w Polsce, 2. naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 25 ust. 1-3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez błędne uznanie przedmiotowego świadczenia za nienależnie pobrane oraz błędne uznanie, że przedmiotowe świadczenie jest świadczeniem nienależnie pobranym pomimo braku zbadania przez organy obu instancji zaistnienia przesłanek do takiego stwierdzenia, a zwłaszcza, czy skarżący w ogóle otrzymał od organu w Niemczech świadczenie odpowiadające świadczeniu wychowawczemu pobranemu przez niego Polsce, 3. naruszenie art. 25 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji pomimo upływu dwuletniego terminu od pobrania świadczenia wychowawczego. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i zasadzenie kosztów postępowania. Zarzuty rozwinął w uzasadnieniu skargi. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowiły przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w brzmieniu sprzed zmianą dokonaną ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych ustaw (Dz. U z 2021 r., poz. 1981). Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy w przypadku, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka przebywa poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego organ właściwy przekazuje wniosek wraz z dokumentami wojewodzie. Natomiast zgodnie z art. 16 ust. 6 ustawy w przypadku, gdy wojewoda ustali, że mają zastosowanie przepisy o koordynacji, organ właściwy uchyla prawo do świadczenia wychowawczego za okres, w którym osoba podlega ustawodawstwu w zakresie świadczeń na rodzinę w innym państwie. Tak też stało się w niniejszej sprawie, gdyż Burmistrz Miasta [...] decyzją z 14 listopada 2019 r. uchylił własną decyzję z 12 kwietnia 2016 r. przyznającą świadczenia wychowawcze na rzecz dzieci A. i J. P. Następnie decyzją z 28 stycznia 2021 r. Wojewoda [...] odmówił skarżącemu świadczenia wychowawczego w postaci dodatku dyferencyjnego na dzieci w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. Jak wskazała pełnomocnik skarżącego na rozprawie w dniu 3 listopada 2022 r. skarżący nie złożył odwołania od decyzji Burmistrza oraz decyzji Wojewody. Decyzje te są ostateczne, pozostają w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne. Z akt sprawy wynika, że świadczenie wychowawcze zostało skarżącemu wypłacone. Zgodnie z art. 16 ust. 10 ustawy wojewoda ustala i dochodzi zwrotu nienależnie pobranego świadczenia w sprawach, w których mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Przepisy art. 25 stosuje się odpowiednio. Z kolei stosownie do art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 16 ust. 6 ustawy. Chodzi tu o sytuację, gdy matka, ojciec, opiekun faktyczny dziecka w dniu wydania decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze lub po dniu jej wydania przebywają poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w państwie, w którym mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Jak wyżej wskazano wówczas organ właściwy (burmistrz, wójt, prezydent miasta) występuje do wojewody o ustalenie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Pozytywne ustalenie wojewody w tym zakresie stanowi obligatoryjną przesłankę do wydania przez właściwy organ, który przyznał i wypłacił świadczenie wychowawcze, decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze od dnia, w którym osoba podlega ustawodawstwu wskazanego wyżej innego państwa w zakresie świadczeń na rodzinę w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. W takim przypadku świadczenie wychowawcze jest nienależne za okres od dnia, w którym wyżej wymienione osoby stały się uprawnione do świadczeń na rodzinę w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Powołane przepisy wskazują, że w granicach materialnych rozpoznawanej sprawy, czego nie dostrzega skarżący, pozostaje jedynie kwestia orzeczenia przez właściwy organ administracji publicznej o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu. Decyzja orzekająca w powyższym zakresie jest aktem administracyjnym związanym ze stanem faktycznym, na który składają się następujące elementy: przyznanie świadczenia wychowawczego, stwierdzenie przez wojewodę, że w konkretnym stanie faktycznym po przyznaniu świadczenia wychowawczego znajdują zastosowanie przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz uchylenie z tej przyczyny przez burmistrza (wójta, prezydenta miasta) decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. Zaistnienie tych przesłanek implikuje wydanie decyzji orzekającej o nienależnie pobranym świadczeniu wychowawczym i obowiązku jego zwrotu. Przy czym jest to sprawa administracyjna materialnie i procesowo odrębna od sprawy stwierdzenia zaistnienia koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz sprawy uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze. W niniejszej sprawie wyeliminowano z obrotu prawnego decyzję stanowiącą podstawę wypłaty świadczenia wychowawczego za okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r. od której strona skarżąca nie złożyła odwołania. Jak wyżej zaznaczono zastosowanie do sytuacji skarżącego przepisu art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy zostało także ustalone decyzją Wojewody [...] z 28 stycznia 2021 r. odmawiającą przyznania mu dodatku dyferencyjnego za wskazany okres w postaci świadczenia wychowawczego na A. i J. P. Z decyzji tej wynika, że w sprawie zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego oraz Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Z decyzji wynika także, że skarżący w okresie od 16 kwietnia 2015 r. i nadal jest zatrudniony na terytorium Niemiec. Tam był aktywny zawodowo, a terytorium Polski stanowiło jedynie miejsce zamieszkania członków rodziny, zatem krajem pierwszeństwa do wypłaty świadczenia był kraj zatrudnienia. W uzasadnieniu tej decyzji Wojewoda wskazał, że kwota świadczeń rodzinnych była wyższa niż wysokość polskich świadczeń, wobec czego brak było podstaw do przyznania dodatku dyferencyjnego w postaci świadczenia wychowawczego. Jak wyżej zaznaczono od decyzji tej skarżący nie złożył odwołania. Spełnione zostały zatem przesłanki art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci dla uznania pobranych przez skarżącego świadczeń za nienależnie pobrane, gdyż wypłacono mu świadczenia wychowawcze na podstawie decyzji, która została następnie uchylona z uwagi na to, że zastosowanie miały przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nie zachodziła zatem potrzeba (jak podał Minister) dla ustalenia spełnienia wymogów art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy, przeprowadzenia postępowania celem wyjaśnienia czy skarżący był świadomy tego, że świadczenie mu się nie należy (wyroki NSA: z 1 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 2232/17 i z 27 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1612/21). W ocenie Sądu organy obu instancji słusznie uznały, że zaistnienie przesłanek określonych w art. 25 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowi podstawę do uznania świadczenia wychowawczego za nienależnie pobrane i do zobowiązania do jego zwrotu. Z powyżej omówionych przyczyn chybiony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego. Natomiast podnoszone w skardze zarzuty dotyczące kwestii niepobierania przez skarżącego świadczeń nie mogą być w niniejszej sprawie skuteczne, z przyczyn powyżej omówionych. Mogły być one podnoszone w odwołaniach od decyzji uchylającej przyznane świadczenie wychowawcze lub decyzji o odmowie dodatku dyferencyjnego. Jednakże skarżący tych decyzji nie kwestionował. Wskazać należy, że 1 stycznia 2022 r. na mocy ustawy z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw zmieniły się przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r., m.in. został uchylony art. 25 ust. 2 pkt 3, zmieniony został art. 26 ust. 6 (przedawnienie) i art 16 ust. 6 ustawy. Jednakże zgodnie z art. 20 ustawy zmieniającej odwołania, zażalenia dotyczące wydanych na podstawie przepisów dotychczasowych przez wójtów, burmistrzów, prezydentów miast, starostów i wojewodów rozstrzygnięć w sprawie ustalenia prawa odpowiednio do świadczenia wychowawczego, sprawy o nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze realizowane w ramach koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego za okres do 31 maja 2022 r. są rozpatrywane na podstawie przepisów dotychczasowych. Ze wszystkich wyżej omówionych przyczyn chybione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego. Oceniając przebieg postępowania przed organami obu instancji Sąd stwierdza, że odpowiadało ono określonym w przepisach kpa standardom postępowania w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, zarówno w zakresie podstawowych uprawnień strony, jak i obowiązków organu. Wobec tego niezasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.