I SA/Wa 961/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska /spr./ Sędziowie Asesor WSA Sławomir Antoniuk Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wzniesienie budynku magazynowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2002 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz M. P. kwotę 270 (dwieście siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...] zezwolił J. S. na realizację inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego na działce nr [...] w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w P., w bezpośredniej bliskości budynku wpisanego do rejestru zabytków pod nr [...]. Decyzja ta nie została skierowana do M. i M. P., właścicieli budynku wpisanego do rejestru zabytków. Pismem z dnia [...] października 2000 r. wystąpili o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. [...] Wojewódzki Konserwator zabytków wznowił postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] października 2001 r. nr [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2000 r., zezwalającej J. S. na realizację inwestycji. Uzasadnił to tym, że M. P. nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu, wobec czego nie przysługuje także prawo skarżenia tej decyzji. Minister Kultury decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania wskazując, że M. P. przysługuje jednak status strony w niniejszym postępowaniu, o czym może świadczyć choćby samo wznowienie postępowania. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] września 2002 r. nr [...] wydaną - w wyniku przeprowadzenia postępowania wznowieniowego - na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i 6 oraz art. 27 ust. 3 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), a także art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 § 2 w związku z art. 104 k.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] marca 2000 r., zezwalającej na wzniesienie budynku magazynowego oraz stwierdził, że decyzja z [...] marca 2000 r. wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu organ stwierdził, że problem sprowadza się w zasadzie do niewątpliwego niedoręczenia decyzji z [...] marca 2000 r. M. P. i w żaden sposób nie wpływa na treść tej decyzji, a zatem w wyniku wznowionego postępowania nie może zapaść decyzja odmienna w treści od decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Fakt nieskierowania tej decyzji do M. P. jest niewątpliwym naruszeniem jego praw jako strony postępowania i wobec tego skutkuje stwierdzeniem, że decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa. Podsumowując organ podał, iż brak udziału skarżącego w całości postępowania w pierwszej instancji nie miał żadnego wpływu na sposób jego rozstrzygnięcia. Powyższe ustalenie pozwoliło zastosować do niniejszego rozstrzygnięcia przepis art. 151 § 2 k.p.a., tzn. odmówić uchylenia decyzji z [...] marca 2000 r. przy jednoczesnym stwierdzeniu, że została ona wydana z naruszeniem prawa, jakim było pozbawienie M. P. możliwości skorzystania ze środka zaskarżenia. Minister Kultury, po rozpatrzeniu odwołania M. P., decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] września 2002 r. w części orzekającej wydanie decyzji z [...] marca 2000 r. z naruszeniem prawa, zaś w pozostałe części utrzymał ją w mocy. Minister stwierdził, że organ pierwszej instancji bezzasadnie zastosował art. 151 § 2 k.p.a., ponieważ w tej sprawie nie zachodzą okoliczności, o jakich mowa w art. 146 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 listopada 2004 r. sygn. I SA 1232/03 oddalił skargę M. P. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 r. Sąd uznał, że rozstrzygnięcie Ministra Kultury jest prawidłowe. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uznał, że różnica w wysokości kalenicy jest nieznaczna i dopuszczalna z konserwatorskiego punktu widzenia. Sąd nie może ingerować w jego uprawnienia, może tylko ocenić, czy działania konserwatora znajdują podstawę w przepisach prawa. Ponieważ działanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków było oparte na przepisach prawa, brak jest podstaw do uchylenia jego decyzji i decyzji Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 r., o co wnosił M. P. Naczelny Sąd Administracyjny - po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. P. - wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05 uchylił wyrok z dnia 15 listopada 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części , jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ustawa nie wymaga w tym przypadku, aby naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy. Wystarczy uznanie, że uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji oddalając skargę. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano było dotknięte kwalifikowaną wadą przewidzianą w art. 145 § 1 k.p.a., bądź zachodzi przesłanka określona w art. 145a § 1 k.p.a. Podstawą takiego postępowania jest zawsze zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania kończy się decyzją, przy czym po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. mogą zapaść jedynie rodzaje rozstrzygnięć administracyjnym wyczerpująco wymienione w art. 151 § 1 i 2 k.p.a. Istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji ostatecznej jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję, rozstrzygającą zatem o istocie sprawy, wydaje się, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana. Stosownie do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. W niniejszej sprawie M. P. i M. P. - właściciele budynku wpisanego do rejestru zabytków, graniczącego ze sporną inwestycją - żądali wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Stosownie do tego przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że M. P., a także M. P. nie uczestniczyli w postępowaniu zakończonym wydaniem przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków decyzji z dnia [...] marca 2000 r. Zważywszy zaś na przedmiot tego postępowania uznać należy, iż M. P. - będąc właścicielem sąsiedniej nieruchomości, wpisanej do rejestru zabytków - posiada przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zgody na budowę budynku magazynowego na sąsiedniej nieruchomości. Skoro zaś skarżący bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2000 r., to występowała w niniejszej sprawie przyczyna wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W tym stanie rzeczy organ właściwy w sprawach wznowienia postępowania miał obowiązek, zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wbrew temu obowiązkowi organ po raz kolejny przeprowadził postępowanie bez udziału skarżącego, ponownie naruszając art. 10 § 1 k.p.a. W sytuacji zatem, gdy strona nie brała udziału w dotychczasowym postępowaniu, konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania co do istoty sprawy istnieje dlatego, aby stwierdzić, czy organ orzekający wydał prawidłową decyzję, uwzględniającą słuszne interesy stron w granicach dopuszczalnych przez prawo. W niniejszej sprawie, mimo stwierdzenia przez organy obu instancji, że M. P. i M. P. - jako strona - nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2000 r., odmówiono uchylenia tejże decyzji uznając, że "nie była wadliwa materialnie i nie narusza prawnie chronionego interesu M. P.". Przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakładają na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki wynikające z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. dotyczą także postępowania wznowieniowego. Należy uznać, że Minister Kultury, mimo że w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków bezzasadnie zastosował art. 151 § 2 k.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., to w gruncie rzeczy ponownie zastosował przepis art. 146 § 2 k.p.a. Nie można się zgodzić z Sądem pierwszej instancji co do prawidłowości zaskarżonego rozstrzygnięcia. Jak bowiem wskazano w przypadku stwierdzenia, że strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną, organ właściwy w sprawach wznowienia postępowania ma obowiązek uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych przyczyn należy uznać, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie narusza prawo, gdyż zaakceptował wadliwą decyzję odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej. Skargę kasacyjną wniósł M. P. Z tego względu zarzuty dotyczące M. P. nie mogą mieć decydującego znaczenia. Niezależnie jednak od powyższego, należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, iż Sąd pierwszej instancji winien rozważyć powiadomienie o terminie rozprawy M. P. - stosownie do art. 33 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - jako, że wniosek o wznowienie postępowania złożył nie tylko M. P. ale i M. P. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu skargi M. P. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] maja 2003 r., zważył co następuje. Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 12 kwietnia 2006 r. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił wykładnię przepisów postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania i wyraźnie wskazał, że w przypadku stwierdzenia, iż strona bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją ostateczną, organ właściwy w sprawach wznowienia postępowania ma obowiązek uchylenia dotychczasowej decyzji i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Kultury w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. i [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w decyzji z dnia [...] września 2002 r. stwierdzili, że M. P. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] marca 2000 r. Wobec tego w sprawie miał zastosowanie przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. przewidujący po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego uchylenie decyzji dotychczasowej. W tej sprawie organy stwierdziły istnienie podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a mimo to odmówiły uchylenia decyzji dotychczasowej, powołując przy tym nieprawidłowo przepis art. 151 § 2 k.p.a., który w tej sprawie nie miał zastosowania. Z powyższych względów Sąd orzekł, jak w wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.