I SA/Wa 961/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta P. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. W dniu 29.01.2010 r. R. K. złożyła wniosek do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o przyznanie jej pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania, przez pięć dni w tygodniu, po cztery godziny dziennie. Podała, że w dniu składania podania pozostaje bez pomocy, bo jej syn K. "ma [...]" i nie jest w stanie jej pomóc "[...]." Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P., działając z upoważnienia Burmistrza P., decyzją nr [...] z dnia [...].02.2010 r. odmówił przyznania R. K. pomocy w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskodawczyni prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, a jej dochód wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe (477 zł). Ponadto R. K. jest osobą przewlekle chorą, niepełnosprawną, wymagającą systematycznego leczenia oraz pomocy innych osób w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych. Zgodnie z art. 50 ust. 2 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. –dalej u.p.s.) "usługi opiekuńcze lub specjalistyczne usługi opiekuńcze mogą być przyznane również osobie, która wymaga pomocy innych osób, a rodzina, a także wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni nie mogą takiej pomocy zapewnić." R. K. posiada [...] dzieci, które w pierwszej kolejności powinny zapewnić opiekę matce. MOPS takiej opieki w chwili obecnej zapewnić nie może z powodu braków kadrowych oraz niewłaściwego traktowania pracowników świadczących usługi opiekuńcze przez syna wnioskodawczyni, K K. W przeszłości wszczynał on awantury, używał wobec opiekunek słów obraźliwych, krzycząc, popychając, uniemożliwiał im wykonywanie w sposób właściwy obowiązków. W odwołaniu od powyższej decyzji złożonym przez K. K. w imieniu matki, domaga się on udostępnienia Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu przez Dyrektora MOPS wszystkich dokumentów, nie precyzując, o jakie dokumenty chodzi. Przekazując odwołanie w trybie art. 133 K.p.a., Dyrektor MOPS w P. w piśmie przewodnim kierowanym do SKO w C. z dnia 12.03.2010 r. w sposób znacznie obszerniejszy niż w uzasadnieniu decyzji opisała stan stosunków rodzinnych pomiędzy dziećmi wnioskodawczyni, szczególnie stosunek K. K. do pozostałego rodzeństwa, któremu uniemożliwia on kontakt z matką, sposób zachowania K. K. wobec opiekunów społecznych świadczących wcześniej usługi, opis spotkania pracowników MOPS z rodzeństwem w celu wypracowania wspólnego rozwiązania problemu opieki nad R. K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...].03.2010 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powtarzając ustalenia faktyczne organu I instancji SKO wskazało, że zgodnie z art. 4 u.p.s. osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Powołując się na ustalenia ze wspomnianego pisma przewodniego z dnia 12.03.2010 r. SKO przyznało, że "powodem zaprzestania świadczenia pomocy w formie usług opiekuńczych na rzecz R. K. (...) było karygodne zachowanie K. K. wobec opiekunki środowiskowej (...) oraz obawy o zdrowie i życie pracowników ośrodka." Jednocześnie SKO podzieliło zaczerpnięte również z pisma przewodniego przesyłającego odwołanie ustalenia, co do obsady kadrowej opiekunów zatrudnianych przez MOPS i uznało ją za niewystarczającą, co dodatkowo uzasadnia odmowę tej formy pomocy. W przyszłości pomoc taka może być świadczona, pod warunkiem zmiany postępowania K. K. oraz włączenia się pozostałego rodzeństwa do bezpośredniej opieki nad matką. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła R. K., reprezentowana przez syna K. K. Skarga oraz jej załączniki kwestionują ustalenia organów o brakach kadrowych MOPS oraz twierdzenia dotyczące uniemożliwiania przez K. K. kontaktów pozostałego rodzeństwa z matką oraz złego taktowania opiekunek socjalnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga ma uzasadnione podstawy, mimo braku wskazania w niej konkretnych zarzutów przeciwko zaskarżonej decyzji. Rozstrzygając w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 P.p.s.a.) sąd uznał, że decyzja SKO w C. z dnia [...].03.2010 r., jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem podstawowych zasad procedury administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Z powodu błędów proceduralnych niewyjaśnione zostały w sposób jednoznaczny okoliczności faktyczne i prawne istotne dla rozstrzygnięcia. Usługi opiekuńcze kierowane są przede wszystkim do osób samotnych, ponieważ nie mogą one liczyć na pomoc najbliższych (art. 50 ust. 1 u.p.s.). Dla przypomnienia osobą samotną jest osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, niepozostająca w związku małżeńskim i nieposiadająca wstępnych ani zstępnych (art. 6 pkt 9 u.p.s.). Omawianą pomoc mogą również otrzymać osoby mające rodziny (art. 50 ust. 2 u.p.s.), niemniej w tych przypadkach ustawodawca odwołuje się do zasady pomocniczości, zwracając uwagę na obowiązki opiekuńcze wynikające z więzi rodzinnych. Osobie wymagającej opieki można przyznać usługi opiekuńcze dopiero wówczas, gdy opieki nie mogą jej zapewnić najbliżsi członkowie rodziny, którą zwykle tworzą: małżonek, wstępni i zstępni. Obowiązki tych osób w zakresie opieki istnieją również wtedy, gdy nie mieszkają one wspólnie z osobą potrzebującą pomocy, a tym samym, gdy nie tworzą one rodziny w myśl definicji zawartej w art. 6 pkt 14 u.p.s. Słusznie ustawodawca eksponuje tu powinności wynikające z zasad współżycia społecznego, a po części i z prawa rodzinnego (por. Komentarz do art. 50 ustawy o pomocy społecznej [w:] I. Sierpowska, Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz, ABC, 2009, wyd. II.). "Pomimo odwoływania się do powinności rodzinnych, ustawa o pomocy społecznej przyjmuje założenie prymatu obowiązków państwa. Stanowisko to jasno wyrażone jest w art. 16 ust. 2 [u.p.s.], zgodnie z którym gmina i powiat nie mogą odmówić pomocy osobie potrzebującej, pomimo istniejącego obowiązku osób fizycznych lub prawnych do zaspokojenia jej niezbędnych potrzeb życiowych. Przepis ten stosuje się również wobec podmiotów, którym jednostki samorządu terytorialnego zleciły realizację zadań z zakresu pomocy społecznej. Zatem nie można odmówić wsparcia w postaci usług opiekuńczych tylko dlatego, że osoba wymagająca opieki ma rodzinę. Należy zbadać czy członkowie rodziny mają możliwości (finansowe, zdrowotne, lokalowe) do sprawowania opieki. Nawet jeżeli możliwości takie istnieją, należy rozważyć przyznanie usług opiekuńczych z obciążeniem ich kosztami członków rodziny. Zgodnie z art. 103 ust. 1 [u.p.s.] organ pomocy społecznej może zawrzeć umowę z małżonkiem, zstępnymi lub wstępnymi w sprawie świadczenia przez nich pomocy na rzecz osoby ubiegającej się o świadczenie. Usługi opiekuńcze należą do świadczeń odpłatnych, nie oznacza to jednak, że ich beneficjenci zawsze ponoszą koszty tego świadczenia. Warunki odpłatności i częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłat określa rada gminy w drodze uchwały. Konkretyzacja postanowień uchwały następuje w decyzji przyznającej określone usługi opiekuńcze. Należy dodać, że świadczenia w postaci usług należą do tej formy pomocy społecznej, która może podlegać zwrotowi. Obowiązek zwrotu ciąży kolejno na: osobie korzystającej z usług opiekuńczych, jej spadkobiercy, małżonku, zstępnych i wstępnych beneficjenta. Wydatki na usługi opiekuńcze podlegają zwrotowi w części lub całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego (art. 96). Odpłatność usług opiekuńczych pozwala objąć tą formą pomocy wszystkich potrzebujących, także osoby będące w dobrej sytuacji materialnej" (por. I. Sierpowska, tamże). Powołując się na dwie negatywne przesłanki udzielenia pomocy w formie usług opiekuńczych, tj.: 1. brak wsparcia ze strony dzieci R. K. i zachowanie syna K., który uniemożliwia sprawowanie opieki zarówno rodzinnej jak i instytucjonalnej, 2. braki kadrowe Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, organy nie dokonały tych ustaleń faktycznych w poprawnej formie procesowej. Pamiętać należy, że podstawowym (aczkolwiek nie jedynym) instrumentem dowodowym w postępowaniu dotyczącym pomocy społecznej jest rodzinny wywiad środowiskowy (art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 i 4 u.p.s.). "Ustalenie sytuacji osób i rodzin ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej następuje w trybie określonym w Rozdziale 7 ustawy o pomocy społecznej. Decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu rodzinnego wywiadu środowiskowego (art. 106 ust. 4 ustawy). Ma on na celu ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób i ich rodzin (art. 107 ust. 1 ustawy). Rodzinny wywiad środowiskowy stanowi swoiste postępowanie dowodowe. Sporządzany jest on na urzędowym kwestionariuszu i stanowi formę protokołu w rozumieniu art. 67 § 2 pkt 2 i 3 k.p.a., do którego znajdzie zastosowanie art. 68 § 2 k.p.a. (por. wyrok z dnia 17 czerwca 1994 r., sygn. akt I SA 336/94, OSP 1996/4/76). Osoby biorące udział w sporządzeniu wywiadu środowiskowego powinny zatem podpisać dokument bezpośrednio po udzieleniu wyjaśnień, a odmowę lub brak podpisu należy omówić w protokole. Rodzinny wywiad środowiskowy obejmuje czynności pracownika socjalnego zmierzające do ustalenia sytuacji bytowej wnioskodawcy, w szczególności przeprowadzenie rozmowy w miejscu zamieszkania lub pobytu osoby (rodziny), zebranie niezbędnej dokumentacji (§ 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego (Dz. U. z 2005 r. Nr 77, poz. 672), a także ocenę warunków zamieszkania" (por wyrok NSA z dnia 16.10.2007 r. I OSK 59/07, LEX nr 376835). Tymczasem ustalenia dotyczące możliwości lub nie sprawowania opieki nad R. K. przez jej dzieci nie zostały dokonane w formie wywiadu środowiskowego, lecz oświadczeń lub pism kierowanych przez dzieci skarżącej do organu pomocy. Treści wynikające z tych pism kwestionuje K. K., domagając się m. in. przesłuchania rodzeństwa, przedstawienia konkretnych zarzutów i ich podpisania przez rodzeństwo. Tego wymaga art. 68 § 2 K.p.a., w odniesieniu do protokołu, jakim jest wywiad środowiskowy, o czym była mowa wyżej. To samo należy odnieść do oskarżeń o niewłaściwe traktowanie opiekunek socjalnych przez K. K. Fakty w tym zakresie nie zostały potwierdzone żadnym dowodem (np. przesłuchaniem w wywiadzie środowiskowym opiekunek na wskazane okoliczności), a podane zostały jedynie jako okoliczności znane organowi z urzędu, przy tym okoliczności te kwestionuje pełnomocnik skarżącej. Zastrzeżeń tych nie można zlekceważyć, wobec informacji podanej przez dyrektora MOPS, że postępowanie karne wobec K. K. o naruszenie nietykalności osobistej opiekunki środowiskowej, wszczęte na skutek zawiadomienia ośrodka, zostało przez prokuraturę umorzone. Dokumentów na ten temat w aktach sprawy jednak brak. Należy zauważyć przy tym, że szersze odniesienie się do wszystkich wskazanych wyżej okoliczności znalazło się dopiero w piśmie przewodnim organu I instancji z dnia 12.03.2010 r. skierowanym do SKO. Część podanych tam informacji nie znalazła jednak odzwierciedlenia ani w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej (art. 107 § 3 K.p.a.), ani w materiale dowodowym przekazanym sądowi, który orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.). W powołanym piśmie przewodnim znalazła się też informacja, że w MOPS w P. zostało zorganizowane spotkanie z dziećmi R. K., z udziałem pracowników socjalnych, opiekunek środowiskowych i dyrektora ośrodka, które nie przyniosło spodziewanych rezultatów z powodu nieporozumień między rodzeństwem. Z tego wynika, że odbyła się quasi rozprawa administracyjna, której przebieg nie został udokumentowany zgodnie z art. 67 § 2 pkt 4 K.p.a. Sąd stoi na stanowisku, że z uwagi na cel wychowawczy (art. 89 § 1 K.p.a.) oraz potrzebę uzgodnienia interesów stron i wyjaśnienie sprawy (art. 89 § 2 K.p.a.) przeprowadzenie rozprawy administracyjnej w powyższej sytuacji, oprócz właściwie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, byłoby wskazane, ale musi się to odbyć zgodnie z regułami wynikającymi z art. 89 i nast. K.p.a., a także musi być udokumentowane (art. 67 § 2 pkt 4 K.p.a.). Powołując się na braki kadrowe organy nie ustaliły przy tym, jakiego rodzaju usług opiekuńczych wymaga R. K. Zaskarżona decyzja odmawiała bowiem specjalistycznych usług opiekuńczych (art. 50 ust. 4 u.p.s.). We wniosku z dnia 29.01.2010 r. skarżąca podała, że potrzebuje pomocy przy czynnościach [...]. Zgodnie z art. 50 ust. 3 u.p.s. czynności te wskazywałyby na pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, a organy nie wyjaśniły, dlaczego w sprawie chodzi o specjalistyczne usługi opiekuńcze (ust. 4) i jaki miałby być ich zakres. Od tego zależy przecież intensywność opieki i kwalifikacje osób usługi takie świadczących. Odmowa pomocy z powodu braków kadrowych, bez ustalenia charakteru usług opiekuńczych, jest co najmniej przedwczesna. Rozpatrując ponownie sprawę organ ustali w sposób proceduralnie właściwy, mając na uwadze wskazania co do procedury zawarte wyżej, czy dzieci R. K. są w stanie sprawować opieką nad matką, a jeśli nie, to z jakich powodów i czy powody te, pomimo powinności rodzinnych, nie wskazują na przypadek prymatu obowiązków organów publicznych, w myśl art. 16 ust. 2 u.p.s. Jeśli tak, to jaki zakres powinna mieć opieka sprawowana przez organ publiczny i jak powinna rozkładać się odpłatność za tę opiekę. Organ pouczy przy tym, mając na uwadze art. 9 K.p.a., jaki wpływ na rozstrzygniecie może mieć brak współdziałania wnioskodawczyni i rodziny z organem pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Poprawnie dokonane ustalenia faktyczne oraz rozważania prawne na gruncie art. 50 u.p.s. i art. 16 ust. 2 u.p.s. powinny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). W tej sytuacji uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca naruszają art. 7, art. 67 § 2 pkt 2 i 4, art. 68 § 2, art. 77 § 1, art. 80, art. 81 i art. 107 § 3 K.p.a., a także art. 107 ust. 1 u.p.s., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a.