I SA/Wa 961/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik(spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku H. M. i S. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej [...] obręb nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną wojewódzką – ul. [...], wchodzącą w skład drogi nr [...] [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wiceprezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu m. in. nieruchomości położonej w K., ozn. jako dz. ew. nr [...] stanowiącej własność A. M. oraz ustalił odszkodowanie za tę nieruchomość. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r., nr [...] stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. w części dotyczącej działki nr [...]. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2009 r., na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływana dalej jako "Przepisy wprowadzające (...)", stwierdził nabycie z mocy prawa przez Województwo [...] prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania J. M., E. M. oraz P. M. od powyższej decyzji, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] października 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze wskazując, że ww. osoby nie mają w niniejszym postępowaniu przymiotu strony, natomiast postanowieniem z dnia [...] października 2009 r., nr [...] stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez W. M., H. M. i S. M. od decyzji z dnia [...] marca 2009 r. Wnioskiem z dnia 30 listopada 2009 r. W. M., R. M., B. B., M. B., H. M., S. M., J. M. i P. M. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. Po rozpatrzeniu wniosku J. M., R. M., B. B., M. B. i P. M. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji wskazując, że wymienione osoby nie posiadają interesu prawnego w niniejszym postępowaniu, natomiast decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej tą decyzją. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu wniosku W. M., H. M. i S. M., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że kluczową kwestią w niniejszej sprawie jest ustalenie właściciela działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. Z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości wynika, że stanowiła ona własność A. M., którego spadkobiercami obecnie są W. M., H. M. i S. M. Ulica [...], której dotyczy niniejsza sprawa, jest częścią drogi nr [...] [...], która na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (MP z 1986 r., Nr 3, poz. 16) zaliczona została do kategorii dróg krajowych. Z kolei na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 1998 r. Nr 160, poz. 1071) zaliczono ją do kategorii dróg wojewódzkich. Zgodnie ze znajdującym się w aktach wyrysem z mapy ewidencyjnej sporządzonej według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. sporna działka zajęta była pod drogę oraz znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa jako właściciela nieruchomości na podstawie decyzji wywłaszczeniowej Wiceprezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1980 r. Organ wskazał, że wprawdzie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność ww. decyzji wywłaszczeniowej, co spowodowało pozbawienie Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości ze skutkiem ex tunc, jednakże nie miało to wpływu na faktyczne skutki tej decyzji, w postaci zajęcia działki pod drogę oraz władania sporną nieruchomością przez Skarb Państwa. Skoro zatem w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), Wojewoda [...] obowiązany był wydać stosowną decyzję. Na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. i wskazał, że w niniejszej sprawie na skutek stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1980 r., decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego z mocą wsteczną, a tym samym przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność następców prawnych A. M., nie zaś Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto działka nr [...] (oznaczona w dniu wywłaszczenia nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną i znajdowała się we władaniu publicznoprawnym Skarbu Państwa, które było następstwem decyzji wywłaszczeniowej, znajdującej się jeszcze w tej dacie w obiegu prawnym. Powyższe świadczy o łącznym spełnieniu przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), a tym samym należało uznać, że rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. jest zasadne. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. M. wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu wskazał, że deklaratoryjna decyzja Wojewody [...] nie została doręczona pełnomocnikowi ustanowionemu przez strony, a tym samym nie powinna się ona uprawomocnić i wywoływać skutków prawnych. Skarżący podniósł dodatkowo, że do tej pory nie wypłacono byłym właścicielom odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ponadto zdaniem skarżącego stosowanie zasady "ex tunc" jest nieuzasadnione, a tym samym nie jest prawdą, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. nie była własności Skarbu Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zajętej pod drogę publiczną. Postępowanie toczące się w sprawie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Zadaniem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie, czy kontrolowana decyzja obciążona jest wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa. Należy mieć jednak przy tym na uwadze, że decyzje, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności chyba, że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Potwierdzeniem dla takiego sformułowania jest treść przepisu art. 16 kpa ustanawiającego zasadę trwałości decyzji. W przedmiotowej sprawie kwestionowana w trybie nadzorczym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. wydana została na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu 31 grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] (stanowiąca część dawnej działki nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. była drogą publiczną wchodzącą w skład drogi nr [...] [...], która na podstawie uchwały nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych, zaliczona została do kategorii dróg krajowych, natomiast na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich - do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto przedmiotowa nieruchomość w dacie 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu Skarbu Państwa, który nabył ją na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] kwietnia 1980 r. z przeznaczeniem pod budowę ww. drogi (dawnej ul. [...], a obecnie ul. [...]). W sprawie sporną jest natomiast kwestia spełnienia trzeciej przesłanki, a mianowicie komu w dacie 31 grudnia 1998 r. przysługiwało prawo własności ww. działki. Jak już wskazano powyżej decyzją z dnia [...] kwietnia 1980 r. Wiceprezydent Miasta K. wywłaszczył m. in. przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, jednakże Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2007 r. stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej m. in. dawnej działki nr [...]. Stwierdzenie nieważności powołanej decyzji spowodowało natomiast, że Państwo nigdy nie było właścicielem ww. nieruchomości w trybie wywłaszczenia, a jedynie posługiwało się wadliwym tytułem własności. Własność przedmiotowego gruntu pozostawała bowiem w rękach poprzednich właścicieli, tj. następców prawnych A. M. Stwierdzenie nieważności decyzji zawsze bowiem odnosi skutek ex tunc, a zatem powoduje jej nieważność z mocy samego prawa od dnia jej wydania. Skoro więc po stronie Skarbu Państwa brak było tytułu własności w dniu 31 grudnia 1998 r., to przedmiotowa nieruchomość podlegała komunalizacji na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Tym samym zarzuty skargi w tym przedmiocie nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Za bezpodstawny należy uznać również zarzut pominięcia w toku postępowania komunalizacyjnego, ustanowionego przez następców prawnych A. M. pełnomocnika w osobie skarżącego i doręczenie ww. osobom kwestionowanej w trybie nadzorczym decyzji. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych sprawy udzielone skarżącemu przez pozostałe strony postępowania pełnomocnictwo z dnia 30 października 2006 r., wąsko precyzuje zakres reprezentacji, a mianowicie upoważnia W. M. do działania w sprawie związanej z decyzją wywłaszczeniową z dnia [...] kwietnia 1980 r. oraz w sprawie uzyskania odszkodowania za zajęcie przedmiotowej nieruchomości w trybie art. 73 ustawy – Przepisy wprowadzające (...). Ogólne pełnomocnictwo do działania w imieniu pozostałych stron postępowania, skarżący dołączył dopiero do wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. i nosi ono datę 30 listopada 2009 r. i zostało uwzględnione w postępowaniu nadzorczym prowadzonym przed Ministrem Infrastruktury. Sąd nie mógł natomiast odnieść się do zarzutów skargi dotyczących nieprzyznania byłym właścicielom odszkodowania za przejęty grunt, gdyż kwestia ta nie była przedmiotem niniejszego postępowania, które dotyczyło decyzji komunalizacyjnej. W związku z tym uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez stronę skarżącą zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Minister Infrastruktury wydając decyzję z dnia [...] grudnia 2010 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., prawidłowo uznał bowiem, że w sprawie brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2009 r. stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności działki nr [...] o pow. [...] ha. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.