I SA/Wa 963/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie WSA Marta Kołtun-Kulik WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] (Wojewoda), działając na podstawie art. 73 ust. 1, 3 i 3a ustawy z dnia 13 października 1998r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zwaną dalej ustawą z dnia 13 października 1998 r. decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. odmówił stwierdzenia nabycia przez Gminę [...] (Skarżąca) z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntu położonego w jednostce ewidencyjnej [...] obręb [...], oznaczonego jako działka pgr [...] o pow. [...]ha, stanowiącego na dzień 31 grudnia 1998r. współwłasność E. Z. i K. Z. (nieruchomość). Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez Skarżącą, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. uchylił w całości powyższą decyzję i stwierdził nabycie nieruchomości z mocy prawa przez Skarżącą z dniem 1 stycznia 1999 r. Podstawą faktyczną rozstrzygnięcia organu było ustaleniem że nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę gminną nr [...] (obecnie [...]), nad którą władztwo publiczne sprawowała Skarżąca. Na skutek skargi K. Z., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt. I SA/Wa 347/15 uchylił decyzję organu drugiej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa (Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody, uznając, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., to jest przesłanka zajętości gruntu pod drogę publiczną oraz przesłanka sprawowania nad nim władztwa publicznoprawnego. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła skargę do tutejszego sądu, w której decyzji Ministra zarzuciła : 1. Naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: a) brak przeprowadzenia rzetelnego postępowania dowodowego, co doprowadziło do pominięcia dowodów na okoliczność utrzymywania i odśnieżania drogi publicznej, której część stanowi działka o nr [...], objęta KW nr [...]; b) zaniechanie przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, w szczególności J.G. i J. M., na okoliczność ustalenia czy działka o nr [...] była odśnieżana i utrzymywana przez gminę i ograniczenie się w tym zakresie do zbadania oświadczeń ww. osób, c) poczynienie ustaleń co do przesłanki "zaliczenia do kategorii dróg publicznych", na podstawie opinii biegłego sądowego geodety K. D., który wypowiadał się w postępowaniu dotyczącym służebności, w zupełnie innym kontekście prawnym, aniżeli niniejsze postępowanie i bez refleksji na temat spójności użytych na gruncie opinii pojęć z ustawą o drogach publicznych, d) błędne ustalenie, iż skoro z drogi korzystał jedynie właściciel działki [...] i jego sąsiedzi, droga nie była drogą publiczną, bez ustalenia czy ktoś jeszcze mógł z przedmiotowej drogi korzystać; e) pominięcie przy ustalaniu przebiegu drogi publicznej okoliczności, iż działki bezpośrednio sąsiadujące z działką o nr [...] i znajdującej się w tym samym pasie drogowym, zostały przejęte z mocy prawa przez Gminę [...], f) błędne ustalenie jakoby droga utwardzona została przez K. Z., podczas gdy utwardzenie nie zostało wykonane przez tą osobę; g) błędne ustalenie, iż fakt utrzymywania rowu ma bezpośrednie przełożenie na ustalenie kto utrzymywał całą drogę;  2. Naruszenie art. 10 § 1 kpa poprzez niedostateczne ustalenie kręgu stron postępowania, co doprowadziło do zaniechanie dopuszczenia do udziału w postępowaniu osób, którym jako właścicielom nieruchomości władnącej, przysługuje służebność przechodu i przejazdu po działce o nr [...], objętej KW nr [...], a zatem którzy mają interes prawny do udziału w postępowaniu; 3. naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie ponownego ustalenia stanu faktycznego w sprawie, zgodnie z zaleceniem WSA w Warszawie, co powinno oznaczać przeprowadzenie bardziej wnikliwego postępowania wyjaśniającego. Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest niezasadna. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z powołanym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999r. prawa własności gruntów. Przesłanki te to – zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną, władanie nią w dniu 31 grudniu 1998r. przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nieprzysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Ustosunkowując się do kwestii zaistnienia powyższych przesłanek w niniejszej sprawie przypomnieć należy, że z mocy art. 153 p.p.s.a. organ, a obecnie sąd, związani są oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. W wyroku tym, sąd przesądził, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Sąd wskazał, że zgodnie z Uchwałą nr [...]Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. z dnia 31 marca 1987r w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz.Urz. Województwa [...] nr [...] poz. [...] z dnia [...] kwietnia 1987 r.) droga " bez nazwy [...] ( nr drogi [...], obecnie – [...]) stanowiła drogę gminną. Sąd podkreślił, że z powyższej uchwały nie wynika, że sporna działka zajęta była pod drogę publiczną, ponieważ nie precyzuje ona konkretnego przebiegu drogi [...], a do karty ewidencyjnej nie załączono żadnego graficznego przebiegu tej drogi. Natomiast z opinii biegłego sądowego bezpośrednio poprzedzającej datę 31.12.1998r. sporządzonej na zlecenie Sądu Rejonowego w B. (na potrzeby postępowania dotyczącego służebności przejazdu przez działkę [...]) wynika wprost, że działka ta stanowiła wówczas (i tak jest do dzisiaj co wynika z załączonej do akt sprawy dokumentacji fotograficznej) drogę dojazdową i służyła jako dojazd do części parceli [...] ( pola uprawne) oraz jako dojazd do [...] jedynie przez K. Z. i jego sąsiada z tego jedynie względu, że jest dla nich najkrótszą drogą do tej miejscowości chociaż odcinek około [...]m był nieurządzony i nieutwardzony. Biegły nie potraktował tej drogi jako " drogi publicznej" z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem. Sąd podkreślił, że powyższa opinia ma znaczenie dowodowe, w przeciwieństwie do szkicu polowego sporządzonego w dniu [...].05.1989r. przez geodetę K. D. z którego wynika jedynie, że na tej działce znajduje się "droga". Z planu sytuacyjnego z 1964r.na który powołuje się organ wynika jedynie, że już wtedy działka ta stanowiła użytek drogowy ale w ocenie sądu rozpoznającego sprawę w dniu 10 czerwca 20015 r. nie można z tego wynieść, że była to drogą publiczna. Sąd zwrócił uwagę, że obecnie działka ta nadal stanowi dojazd do posesji K. Z., i została utwardzona w części kamieniami właśnie przez niego. Zdaniem Sądu w toku postepowania administracyjnego nie ustalono żadnych niezbitych dowodów, że działka ta zarówno w części utwardzonej jak i nieutwardzonej stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. technicznie urządzony pas drogowy, nie przedstawiono też w sposób jednoznaczny przebiegu drogi gminnej nr [...]. Sąd podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości potwierdza natomiast, że sporna działka nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998r. drogi publicznej (Pismo Wójta Gminy z dnia [...].06.2004r. przekazujące odwołanie K. Z. dotyczące wycinki drzewa do SKO z którego wynika, że wnioskowane drzewo wierzba jest drzewem granicznym, którego część rośnie w granicy gruntu rolnego pgr [...] należącego do rodziny M. oraz pgr [...], która jest w posiadaniu K. Z. w miejscowości [...]. Pgr [...]jest jednocześnie drogą dojazdową do posesji K. Z., obciążona służebnością na rzecz rodziny M. w zakresie przejazdu i przejścia do pgr [...]. Sąd uznał również, że nie została spełniona przesłanka dotycząca władania sporną działką w dniu 31 grudnia 1998r. wyjaśniając, że dowody na których oprał się organ odwoławczy dotyczące powyższej kwestii ( oświadczenia J. M. z dnia [...] sierpnia 2010 r., J. G. z dnia [...] maja 2013 i Wójta Gminy [...] z [...] listopada 2009r.) nie pozwalają na przyjęcie sprawowania władztwo publicznoprawnego nad tą nieruchomością przez gminę. Przeczy im bowiem materiał dokumentacyjny znajdujący się w aktach sprawy oraz oświadczenie K. Z., który stwierdził, że akcję zimową gmina prowadziła na tej działce dopiero od 2009 r. Sąd wskazał, że władztwa gminy nad tą nieruchomością nie potwierdzono także żadnymi dokumentami np. umowami, uchwałami zawartymi przez gminę przed dniem 31.12.1998 r. a osoby składające powyższe oświadczenia np. J. M. są skonfliktowane ze skarżącym z powodu toczących się pomiędzy nimi postępowań sądowych. Natomiast z dowodów zgromadzonych w sprawie wynika, że utrzymanie urządzeń odwadniających (rowu melioracyjnego), zlokalizowanych wzdłuż granicy pgr [...] dokonywane było wyłącznie przez właścicieli przylegających do rowu (zgodnie wyrokami sądowymi). Sąd zwrócił uwagę, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych rów melioracyjny winien stanowić integralną część drogi publicznej. Zatem to gmina winna utrzymać urządzenia odwadniające ten teren w należytym stanie bez względu na wolę właścicieli. O braku takich działań przed 31.12.1998 .r ze strony gminy świadczy to że sprawę pogłębienia rowu rozstrzygał Sąd, zobowiązując do wykonania tej czynności właścicieli gruntu. Tym samym faktyczne władztwo nad całą nieruchomością, w tym urządzeniami na niej zlokalizowanymi, sprawowali właściciele gruntu: Podsumowując, sąd wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ ustali na nowo stan faktyczny uwzględniając całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i ponownie go oceni mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko Sądu. Sąd obecnie rozpoznający sprawę stwierdza, że organ rozpoznając ponownie sprawę wykonał wytyczne zawarte w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r., to jest ustalił na nowo stan faktyczny uwzględniając całość zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniając go zgodnie ze stanowiskiem sądu zawartym w uzasadnieniu wyroku. W konsekwencji, organ uznał, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., a w konsekwencji, utrzymał w mocy decyzję Wojewody odmawiającą stwierdzenia nabycia przez Skarżącą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości. Wobec powyższego, za niezasadny uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Podniesione w skardze zarzuty zmierzały do wykazania, że organ nieprawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Jednak uwzględnienie podniesionych przez Skarżącą zarzutów oznaczałoby naruszenie art. 153 p.p.s.a. poprzez dokonanie odmiennej oceny tych samych dowodów, które ocenione już zostały w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. Sąd zwraca uwagę, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. sąd dokonał oceny dowodów mających potwierdzać fakt odśnieżania przedmiotowej nieruchomości przez Skarżącą (zarzut z punktu 1.a petitum skargi), uznał, za dowód opinię sporządzoną na zlecenie Sądu Rejonowego w B. na potrzeby postępowania dotyczącego służebności przejazdu przez działkę [...] (zarzut z punktu 1.b petitum skargi), oraz wyjaśnił, że w jego ocenie kwestia związana z utrzymaniem rowu wskazuje na to, kto sprawował władztwo nad nieruchomością (zarzut z punktu 1.g. petitum skargi). Sąd przesądził również, że to K.Z. utwardził drogę (zarzut z punktu 1.f. petitum skargi). W wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. sąd dokonał również oceny oświadczeń J. G. i J. M. oraz wyjaśnił, z jakich przyczyn uznaje, że nie mogą one stanowić dowodu na wykonywanie władztwa publicznoprawnego nad przedmiotowym gruntem (zarzut z punktu 1.b. petitum skargi). Sąd rozpoznający sprawę podkreśla w tym miejscu, że w sytuacji w której powołanym wyrokiem przesądzone zostało, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogę publiczną, brak było podstaw do przeprowadzania dowodu z zeznań świadków (których oświadczenia znajdowały się już w aktach sprawy i zostały ocenione przez sąd w prawomocnym wyroku), celem ustalenia czy Skarżąca sprawowała władztwo publicznoprawne nad tymże gruntem. W sytuacji bowiem, w której nie została spełniona przesłanka zajętości gruntu pod drogę publiczną nie jest możliwe stwierdzenie nabycia owego gruntu w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Odnosząc się do zarzutu nie uwzględnienia faktu, że działki bezpośrednio przylegające do nieruchomości zostały przejęte w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. sąd przypomina, że w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. sąd przesądził, że przedmiotowa nieruchomość nie była zajęta pod drogę publiczną, w konsekwencji kwestia czy sąsiednie (bliżej niesprecyzowane działki) zostały zajęte pod drogę publiczną czy też nie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Sąd zwraca końcowo uwagę, że jak wynika z planu znajdującego się na karcie [...] akt administracyjnych, działki sąsiednie w stosunku do działki [...] to działka [...],[...] i [...]. Działki te nie stanowią jednak działek o charakterze drogowym. Z adnotacji znajdujących się na tym szkicu wynika również, że to działki [...] i [...] ujęto w karcie ewidencyjnej drogi [...], co może wskazywać na inny jej przebieg (z pominięciem pgr [...]). Do skargi dołączone zostały zdjęcia oraz kopie dokumentów dotyczących odśnieżania. W skardze nie został jedna zawarty wniosek o dopuszczenie dowodu z tychże dokumentów. Sąd rozpoznając sprawę uznał, że nie zachodzą podstawy do dopuszczenia z nich dowodu bowiem wynika z nich jedynie fakt dokonywania odśnieżania sołectwa [...] w latach 1990 -1993 r., prowadzenie akcji zimowego utrzymania dróg na terenie tego sołectwa, wykonywanie usług transportowych na rzecz gminy, przewóz tłucznia na trasie [...], przewóz żwiru ze żwirowni [...]. Wszystkie te czynności dokonywane były przez J. M. Sąd ponownie podkreśla w tym miejscu, że podstawową przesłanką, która winna być wykazana w toku postępowania o stwierdzenie nabycia z mocy prawa nieruchomości na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. jest przesłanka zajętości nieruchomości pod drogę publiczną. W prawomocnym wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. sąd wyjaśnił z jakich przyczyn uznaje, że przesłanka ta nie została spełniona. Wobec powyższego, nawet wykazanie, że Skarżąca odśnieżała działkę, która nie wchodziła w dniu 31 grudnia 1998 r. w skład drogi publicznej nie mogłoby doprowadzić do stwierdzenia jej nabycia z mocy prawa w trybie art. 73 powołanej ustawy. Do skargi dołączono również zaświadczenie wydane w dniu 25 marca 2015 r. przez zastępcę wójta gminy [...] na podstawie art. 217 k.p.a. w którym wskazane zostało, że przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład publicznej drogi gminnej będącej w zarządzie Wójta Gminy [...] oraz że na podstawie decyzji z dnia [...] grudnia 2014 r. stała się ona własnością Gminy [...]. Odnosząc się do powyższego zaświadczenia wskazać należy, że zostało ono wydane w dniu [...] marca 2015 r. a więc nie może zostać uznane za dokument potwierdzający zajęcie spornej nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że wydane zostało na podstawie decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2014 r,, uchylonej wyrokiem tutejszego sądu z dnia 10 czerwca 2015 r., a więc nie będącej obecnie w obrocie prawnym. Do skargi dołączono również nie podpisany szkic z zaznaczoną osią drogi publicznej [...] oraz granicą parceli [...]. Szkic ten również jednak nie potwierdza stanu zajęcia parceli [...] pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r. Okoliczności tej nie potwierdzają również dołączone do skargi zdjęcia. Zwrócić należy uwagę w tym miejscu, że analogiczny szkic znajdował się w aktach sprawy w dacie wydawania wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. Podsumowując dokumenty dołączone do skargi nie mogą skutkować odstąpieniem od stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 10 czerwca 2015 r. Sąd za niezasadny uznaje również zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez nie poinformowanie o toczącym się postępowaniu właścicieli nieruchomości władnącej. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, osoby, którym przysługuje ograniczone prawo w stosunku do nieruchomości objętej postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie mogą być uznane za stronę tego następowania. Następnie wyjaśnić należy, że rzeczywiście na organie administracyjnym ciąży obowiązek ustalenia wszystkich stron postępowania i umożliwienia im wzięcia udziału w postępowaniu. Naruszenie powyższego obowiązku, czyli pominięcie jednej ze stron postępowania jest okolicznością umożliwiającą wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.). Jednocześnie, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. stwierdzenie przez sąd naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, uzasadnia uchylenie decyzji administracyjnej. Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, że wznowienie postępowania administracyjnego z uwagi na zaistnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może nastąpić tylko na żądanie pominiętej strony (art. 147 k.p.a.). Wobec powyższego ewentualne zaniechanie ustalenia przez organ wszystkich stron postępowania otwiera stronom pominiętym możliwość wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania, nie daje jednak podstawy do uchylenia z tego powodu decyzji przez sąd administracyjny. Z uwagi na powyższe uznając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.