I SA/Wa 964/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant specjalista Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. C., tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 22% podatku od towarów i usług kwotę 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych. W dniu 2 listopada 2009 r. J. S. złożyła do Burmistrza S. dwanaście wniosków (datowanych na dzień 31.10.2009 r.), w których wnosiła o przyznanie: zasiłku celowego w wysokości [...] zł na zakup [...], zasiłku celowego w wys. [...] zł na zakup [...], zasiłku celowego w wys. [...] zł na [...], zasiłku celowego w wys. [...] zł ma [...] oraz zasiłku celowego w wys. [...] zł na zakup [...], zasiłku celowego w wys. [...] zł na zakup [...], zasiłku celowego w wys. [...] zł na zakup [...], zasiłku celowego w wys. [...] zł na zakup [...], zasiłku celowego w wys. [...] zł na zakup [...], zasiłku celowego w wys. [...] zł na zakup [...], zasiłku [...] w wys. [...] zł oraz zasiłku celowego na [...] w wys. [...] zł i zasiłku celowego w wys. [...] zł na zakup [...]. Wniosek o zasiłek z [...] w wys. [...] zł został wyłączony do odrębnego postępowania. Natomiast pozostałe wnioski na łączną kwotę [...] zł zostały załatwione odmownie decyzją Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. z dnia [...].11.2009 r. nr [...], wydaną z upoważnienia Burmistrza S. W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12.03.2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. - dalej: ups) pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Na podstawie art. 39 ust. 1 i 2 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu. Jednakże potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 ups). W listopadzie 2009 r. MOPS dysponował na fakultatywne zasiłki celowe kwotą [...] zł dla [...] rodzin, w tym za sumę [...] zł zakupiono [...] dla [...] rodzin. Średnia wysokość pomocy w postaci zasiłków celowych w listopadzie wyniosła [...] zł. Natomiast J. S. ma przyznany zasiłek stały i zasiłek pielęgnacyjny, a ponadto w miesiącach październik – grudzień przyznano jej zasiłki celowe na różne cele w wysokości [...] zł miesięcznie ([...] zł plus [...] zł na [...]). Wszystkie świadczenia przyznane J. S. z pomocy społecznej w miesiącach październik – grudzień wyniosły [...] zł miesięcznie plus opłata składki na ubezpieczenie zdrowotne, co daje kwotę wyższą niż najniższa emerytura ([...] zł brutto). Wymiar świadczeń musi być zgodny z zasadami sprawiedliwości społecznej, co oznacza, że ograniczone środki należy rozdzielić między wszystkich potrzebujących. Organ administracji publicznej musi każdorazowo w toku postępowania wyważyć interes społeczny i słuszny interes strony, przy czym "słuszny" nie oznacza "każdy", czy oparty na poczuciu krzywdy lub nierówności. Organ odwołał się w tym względzie do wyroku NSA z 20.05.1998 r. I SA/Ka 1744/96). Odwołanie od tej decyzji wniosła J. S. nie zgadzając się z tym, że wszystkie jej wnioski zostały załatwione jedną decyzją administracyjną, a stanowiły jej zdaniem osobne sprawy administracyjne. W każdym wniosku poruszony był bowiem osobny problem życiowy, z jakim wnioskodawczyni musi się uporać, a źródłem wszystkich problemów jest [...], w który J. S. zamieszkuje. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...].02.2010 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Na podstawie aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w dniu [...] listopada 2009 r. przez pracownika socjalnego z wnioskodawczynią SKO ustaliło, że J. S. prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, posiada prawo własności do domu jednorodzinnego, w którym zamieszkuje, niemniej jednak jej warunki mieszkaniowe są trudne ze względu na [...]. Skarżąca nigdzie nie pracuje, albowiem posiada orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności, a jedynym źródłem jej utrzymania jest zasiłek stały w wysokości [...] zł oraz zasiłek pielęgnacyjny w kwocie [...] zł. Nadto wnioskodawczyni systematycznie korzysta z innych form wsparcia finansowego (zasiłek celowy, na [...]) świadczonych przez Ośrodek Pomocy Społecznej. Ponadto z oceny pracownika socjalnego wynika, że J. S. nie ma czasu na przeprowadzenie aktualizacji wywiadu środowiskowego, gdyż jak wyjaśnia: "jest bardzo zajęta, a będzie jeszcze bardziej zajęta". Podzielając stanowisko zawarte w decyzji Kierownika MOPS co do zadań pomocy społecznej i zasad jej rozdziału SKO stwierdziło, że spełnienie kryterium dochodowego przez osobę ubiegająca się o zasiłek celowy nie oznacza, że istnieje po stronie wnioskodawczyni roszczenie o przyznanie świadczenia w wysokości przez nią określonej. Organ musi mieć też na uwadze interesy innych osób. Forma i rozmiar świadczenia z pomocy społecznej powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. W ocenie Kolegium żądanie zaspokojenia potrzeb wnioskodawczyni na łączną kwotę [...] zł jest całkowicie niezasadne, gdyż cały budżet na zasiłki celowe wyniósł w listopadzie [...] zł, a średnia pomoc wyniosła [...] zł. J. S. otrzymała zaś wcześniej zasiłki celowe na kwotę [...] zł. Nie bez znaczenia jest też brak współdziałania wnioskodawczyni z organami pomocy społecznej, choćby poprzez uchylanie się od aktualizacji wywiadu środowiskowego. Współdziałanie jest niezwykle ważne, aby uniknąć prostego rozdawnictwa świadczeń, bez eliminacji źródeł problemów społecznych. Organ II instancji uznał więc, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, ani granic uznania administracyjnego. Skargę od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła J. S. W skardze zarzuciła niestaranne, "na odczepnego", traktowanie wszystkich jej wniosków o pomoc społeczną, bez wnikliwego rozpatrzenia każdego z nich i wydania odrębnej decyzji. Ponadto SKO nie zażądało wykazów osób, które otrzymały pomoc, z wyszczególnieniem stopnia niepełnosprawności, zatrudnienia i wysokości przyznanej im pomocy. Obciążyła ponadto organ I instancji winą za doprowadzenie jej domu do złego stanu technicznego, poprzez brak pomocy na remont, co jest obecnie źródłem większości jej problemów. Przeczy też wysokości przyznanej jej pomocy w listopadzie 2009 r., potwierdzając jednocześnie kwoty pomocy podane przez organ I instancji. Ustanowiony dla skarżącej pełnomocnik z urzędu w obszernym uzupełnieniu skargi wskazał m. in. na naruszenie przez zaskarżoną decyzję art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy materialno – prawnej. Zarzucił też brak kompletności akt sprawy przesłanych przez SKO, co miało wpływ na wydanie decyzji z naruszeniem wszystkich ogólnych zasad K.p.a., w tym art. 6,7,8,9, 77 § 1 i 80. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. W piśmie z dnia 23.11.2010 r. skarżąca wniosła o odroczenie rozprawy wyznaczonej na 24.11.2010 r. z powodu konieczności zmiany adwokata z urzędu i z powodu grypy, która nie pozwala jej brać udziału w sprawie. Pełnomocnik z urzędu na rozprawie poparł ten wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. W pierwszej kolejności sąd odnosi się do wniosku o odroczenie rozprawy. "W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada koncentracji materiału dowodowego sprawy. W związku z tym rozprawę przygotowuje i przeprowadza się tak, aby sprawę można było rozstrzygnąć w jednym dniu, bez jej odraczania (§ 48 reg. WSA). Odroczenie rozprawy może nastąpić tylko z ważnej przyczyny, nawet gdyby strony postępowania zgodnie o to wnosiły. Innymi słowy, wniosek stron złożony w trybie art. 99 nie jest dla sądu wiążący. Ocena przesłanek stanowiących uzasadnienie wniosku należy do sądu, który może wniosek uwzględnić lub go oddalić, jeżeli uzna, że żadna z tych przyczyn nie spełnia kryterium ważności w rozumieniu komentowanego przepisu. Ważne przyczyny, które obligują sąd do odroczenia rozprawy, wskazuje sam ustawodawca: nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przyczyną, której nie można przezwyciężyć (art. 109 p.p.s.a.); jeżeli sąd postanowi zawiadomić o toczącym się postępowaniu sądowym osoby, które dotychczas nie brały udziału w sprawie w charakterze stron (art. 110 p.p.s.a.); jeżeli przy rozpoznaniu skargi kasacyjnej wyłonią się poważne wątpliwości uzasadniające przedstawienie zagadnienia do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów NSA (art. 187 § 1 p.p.s.a.)" (zob. Komentarz do art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.02.153.1270), [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.). Z braku ustawowych przyczyn odroczenia sąd wniosku nie uwzględnił, gdyż skarżącą na rozprawie reprezentował prawidłowo ustanowiony adwokat z urzędu, a więc jej osobista obecność nie była konieczna. Samą skargę należało zaś uznać za nieuzasadnioną. Podstawę prawną niniejszej sprawy stanowił przepis art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zgodnie z tym przepisem zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z treści art. 39 powołanej wyżej ustawy wynika, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Na taki charakter wydawanej w sprawie decyzji wskazuje użyty w tym przepisie zwrot "zasiłek może (a więc nie musi) być przyznany". W ocenie sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszyły granic "uznania administracyjnego". Organy wskazały, że wysokość świadczenia na zaspokojenie bieżących potrzeb skarżącej jest limitowana przez ilość osób pobierających tego rodzaju świadczenie i ograniczony budżet Ośrodka pozostawiony organowi do dyspozycji na miesiąc listopad 2009 r. Jak ustalono MOPS dysponował na fakultatywne zasiłki celowe kwotą [...] zł dla [...] rodzin, w tym za sumę [...] zł zakupiono [...] dla [...] rodzin. Średnia wysokość pomocy w postaci zasiłków celowych w listopadzie wyniosła [...] zł. Natomiast J. S. zostały przyznane w miesiącach październik – grudzień zasiłki celowe na różne cele w wysokości [...] zł miesięcznie ([...] zł plus [...] zł na [...]). Wszystkie świadczenia przyznane J. S. z pomocy społecznej w miesiącach październik – grudzień wyniosły [...] zł miesięcznie, plus opłata składki na ubezpieczenie zdrowotne. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że nie ma sporu, co do tego, że sytuacja osobista (zdrowotna, mieszkaniowa, finansowa) J. S. jest trudna i że opieka społeczna przyznaje świadczenia w niskiej wysokości, przez co nie zaspokaja wszystkich zgłaszanych przez skarżącą potrzeb. Rzecz jednak w tym, że celem pomocy społecznej jest jedynie wspieranie świadczeniobiorców, natomiast skarżąca oczekuje zapewnienia jej utrzymania na dość wysokim poziomie, o czym świadczą złożone przez nią wnioski o pomoc finansową opiewające na kwotę ponad [...] tys. zł., a część zgłoszonych potrzeb wykracza poza niezbędne potrzeby bytowe (jak np. zakup [...]). Zasiłki celowe przyznane skarżącej (prawie dwukrotnie przekraczające średnią) na miesiące październik – grudzień nie były zresztą jedynymi formami pomocy dla skarżącej, o czym była mowa wyżej. Skoro więc J. S. w niniejszej sprawie otrzymała wsparcie finansowe w wysokości prawie dwukrotnie wyższej od średniej pomocy pieniężnej przypadającej na jednego wnioskodawcę, to nie można zarzucić organowi dysponującemu ograniczonym budżetem (z racji realizacji zadań w małym mieście) dowolności przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy. W tym kontekście za niesłuszny należało uznać zarzut, że każdy wniosek o zasiłek celowy, w zależności od wymienionego w nim celu, stanowił osobną sprawę administracyjną. Rozstrzygnięcie dotyczyło pomocy w formie zasiłku celowego na pewien okres (listopad 2009 r.), w związku czym organ słusznie wszystkie potrzeby zgłoszone przez skarżącą, realizowane w formie zasiłku celowego, rozstrzygnął jedną decyzją, gdyż tylko w ten sposób mógł wymiar świadczenia odnieść do potrzeb pozostałych osób korzystających z pomocy i uznał, że już przyznana skarżącej pomoc przekracza średnią wartość pomocy udzielanej innym. W tej sytuacji nie można zgodzić się ze skargą, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym i mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, 77 § 1 Kpa. Za nietrafny należy również uznać zarzut, iż w aktach sprawy nie ma dowodów w postaci wykazów osób, którym pomoc została przyznana, jej wysokości oraz sytuacji osobistej i majątkowej osób korzystających z pomocy. Zauważyć bowiem należy, że przetwarzanie danych osobowych innych osób pozostających pod opieką MOPS naruszyłoby przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (tekst jedn. Dz. U. z 2002 r. Nr 101 poz. 926 z późn. zm.), jak również byłoby sprzeczne z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy kierować się przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej i ochroną ich dóbr osobistych; w szczególności nie należy podawać do wiadomości publicznej nazwisk osób korzystających z pomocy społecznej oraz rodzaju i zakresu przyznanego świadczenia. Na nieporozumieniu polega dalej idący zarzut pełnomocnika skarżącej, że organ II instancji rozpoznał sprawę w oparciu o niepełne akta. Zauważyć bowiem należy, że akta administracyjne tej sprawy były wspólne również dla sprawy toczącej się w tym sądzie pod sygn. I SA/Wa 963/10. Być może stąd wziął się zarzut pełnomocnika. W aktach administracyjnych znajdują się natomiast wszystkie niezbędne do wydania decyzji dokumenty, w tym: wywiad środowiskowy, orzeczenie o niepełnosprawności, dowody przyznania wcześniejszej pomocy w formie zasiłków celowych i innych i.t.d. Odnosząc się do zarzutu, iż zaskarżona decyzja narusza art. 107 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez zaniechanie wskazania podstawy materialno – prawnej rozstrzygnięcia zauważyć należy, że w ocenie sądu taka wada decyzji nie miała wpływu ani na treść rozstrzygnięcia, ani na uprawnienia skarżącej, a tylko takie kwalifikowane naruszenie procedury dawałoby podstawę do uchylenia decyzji (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.). W osnowie decyzji SKO wskazało bowiem ustrojową podstawę do działania i proceduralną podstawę rozstrzygnięcia (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.). Treść i znaczenie przepisów prawa materialnego – ustawy o pomocy społecznej, które były podstawą rozstrzygnięcia, podało zaś w uzasadnieniu. Wypada zgodzić się, że osnowa decyzji powinna również zawierać wskazanie przepisów prawa materialnego, będących podstawą rozstrzygnięcia, ale w niniejszym przypadku pozostało to bez istotnego wpływu na wynik sprawy. W tej sytuacji, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O wynagrodzeniu pełnomocnika z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 P.p.s.a.