I SA/Wa 964/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Administracji i Cyfryzacji na rzecz Gminy [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] Minister Administracji i Cyfryzacji po rozpatrzeniu wniosku Wójta Gminy [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] października 2013 r., nr [...] – utrzymał w mocy własne rozstrzygnięcie. Zaskarżona decyzja Ministra z dnia [...] stycznia 2014 r. została wydana w oparciu o następujące ustalenia stanu faktycznego i ocenę prawną sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...], w oparciu o art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, przez Gminę [...] własności szeregu nieruchomości (w tym oznaczonych jako działki ewidencyjne nr [...]), zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Ww. decyzja Wojewody [...] została sprostowana postanowieniem z dnia [...] maja 1997 r., nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. wystąpił Starosta [...] w części dotyczącej działki nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]) oraz nr [...] (powstałych z podziału działki nr [...]). Minister Administracji i Cyfryzacji decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...] - w części stwierdzającej nabycie z mocy prawa, nieodpłatnie, przez Gminę [...] własności nieruchomości oznaczonych w ewidencji gruntów, obręb [...] jako działki nr [...], zgodnie ze sporządzonym spisem, opisanych w karcie inwentaryzacyjnej nieruchomości nr [...], stanowiącej integralną część tej decyzji. Wójt Gminy [...] wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, w wyniku którego Minister Administracji i Cyfryzacji utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2013 r. Organ odwoławczy wskazał, że przesłanki stwierdzenia nieważności zostały w przepisie art. 156 k.p.a. wyliczone wyczerpująco, zatem nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. Materialnoprawną podstawą decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. stanowi art. 18.ust. 1 w. związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z nim mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 stało się w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 27 maja 1990 r., z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Kontrolowaną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. skomunalizowano m.in. działki nr [...]. Minister wyjaśnił, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż działkę nr [...] podzielono na działki nr [...], które uległy dalszemu podziałowi na działki nr: [...]. Z kolei, z działki nr [...] wydzielono działki nr [...], które następnie podzielono na działki nr [...]. W ocenie organu odwoławczego organ I instancji prawidłowo stwierdził, że przy wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r. doszło w kontrolowanej części do rażącego naruszenia prawa. Wojewoda uznając, iż w dniu 27 maja 1990 r. mienie ogólnonarodowe należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego stało się z mocy prawa mieniem właściwych gmin, wydał decyzję w sprawie stwierdzenia nabycia tego mienia. W przedmiotowej sprawie jednak działki ewidencyjne nr [...], opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiły fragment drogi nr [...], która zgodnie z rozporządzeniem Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach [...] ([...]), została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Minister podniósł, że w dniu komunalizacji zgodnie z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), zarząd nad drogami wojewódzkimi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, co świadczy, iż drogi wojewódzkie nie należały do terenowych organów administracji stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające (...). O rażącym charakterze naruszenia prawa decyduje więc, zdaniem organu odwoławczego, okoliczność, iż rozstrzygnięcie w kontrolowanej decyzji Wojewody [...] sprzeciwia się wprost obowiązującej normie prawa, tj. ww. art. 5 ust. 1. Skargę na decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] złożyła Gmina [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Strona skarżąca podniosła, że Gmina [...] posiadała uregulowane prawo własności do ww. nieruchomości w księdze wieczystej KW Nr [...]. Własność ta została potwierdzona prawomocną decyzją komunalizacyjną Wojewody [...]. Od 1998 r., czyli od dnia reformy administracyjnej kraju, nikt nie kwestionował tego prawa własności. Uczyniło to to dopiero Starostwo Powiatowe [...] i to z chwilą, w której miało zostać wypłacone Gminie odszkodowanie. Do tego czasu, tj. zarówno z chwilą wydania decyzji o realizacji celu publicznego jak i w czasie trwającego postępowania o odszkodowanie Gmina traktowana była - zgodnie z prawem i stanem faktycznym - jako właściciel nieruchomości. Tym samym, Minister Administracji i Cyfryzacji uchylając w części decyzje Wojewody [...] naruszył prawo własności Gminy. W odpowiedzi na skargę Minister Administracji i Cyfryzacji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Biorąc pod uwagę powyższe kryteria kontroli, w ocenie Sądu, skarga jest zasadna, aczkolwiek nie z przyczyn w niej podniesionych. I tak, rolą Sądu w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organu administracji publicznej zapadłej w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1993 r., nr [...] pod kątem przesłanek wymienionych w art.156 § 1 k.p.a. W tym miejscu Sąd zauważa, iż stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 k.p.a., co oznacza, że tryb ten może być stosowany tylko w sytuacji bezspornego ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaistnienie tych przesłanek musi być oczywiste, gdyż w postępowaniu tym zadaniem organu nadzorczego jest dokonanie oceny, czy w świetle stanu faktycznego na dzień 27 maja 1990 r., w sposób prawidłowo zastosowano obowiązujące normy prawne, a więc czy nie doszło do naruszenia prawa. W sprawie niniejszej, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji uznały, iż przepisem materialnym, którego rażącego naruszenia dopuścił się Wojewoda jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Przepis ten stanowi, że mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego (pkt 1); przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone w pkt 1 pełnią funkcję organu założycielskiego (pkt 2); zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych organom określonym w pkt 1 (pkt 3) - staje się w dniu wejścia w życie ustawy (27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Istota zatem niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. mienie Skarbu Państwa, tj. działki ewidencyjne nr [...] (stanowiące aktualnie działki nr [...]) należało do jednostek wskazanych w art. 5 ust. 1 powołanej ustawy. W sytuacji zatem, gdy mienie takie w dniu 27 maja 1990 r. nie spełniało tej przesłanki, decyzja potwierdzająca przejście własności mienia na rzecz samorządu terytorialnego w sposób oczywisty, a więc niewymagający skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych, sprzeczna jest z normą zawartą w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 maja 1990 r. Jest ona zatem dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (rażąco narusza prawo), co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Tak też uznały organy administracji stwierdzając, iż ze zgromadzonego materiału dokumentacyjnego nie wynika aby ww. działki, na dzień dokonania komunalizacji, należały do organów administracji stopnia podstawowego, gdyż stanowiły one fragment drogi nr [...], która na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia [...] lipca 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich [...] ([...]) - została zaliczona do kategorii dróg wojewódzkich. Tym samym, zarząd nad nimi należał do terenowych organów administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia wojewódzkiego, co z kolei wynika z art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Wobec czego, na dzień komunalizacji, drogi wojewódzkie nie należały do terenowych organów administracji stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest jednak przedwczesne, bowiem z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy tak jednoznacznego stanowiska wywieść nie można. Należy bowiem zwrócić uwagę, że położenie spornych działek w pasie drogi wojewódzkiej na dzień 27 maja 1990 r. powinno jednoznacznie wynikać z dokumentu geodezyjnego sporządzonego przez osobę uprawnioną. Tymczasem, w aktach administracyjnych sprawy znajduje się jedynie mapa zasadnicza – mapa z projektem podziału nieruchomości – nr działek [...] – sporządzona przez uprawnionego geodetę na dzień [...] stycznia 2010 r. oraz kserokopia części mapy ewidencyjnej, obręb ewidencyjny [...] - potwierdzona za zgodność z oryginałem przez radcę prawnego W. R., na której to poczyniono ręczne adnotacje mające obrazować granice ewidencyjne działek nr [...] oraz linie rozgraniczające pas drogowy drogi nr [...] - według stanu na dzień 27 maja 1990 r. W ocenie Sądu, ten ostatni dokument, sporządzony (najprawdopodobniej przez radcę prawnego) na potrzeby niniejszego postępowania, nie może stanowić dowodu na okoliczność stanu faktycznego dotyczącego spornych działek na dzień ich komunalizacji. W materiale dokumentacyjnym Sąd nie odnalazł np. mapy sporządzonej przez uprawnionego geodetę przedstawiającą stan faktyczny na dzień 27 maja 1990 r., tj. z zaznaczeniem granicy działek skomunalizowanych z nakładką na tę mapę z zaznaczonymi granicami obecnych spornych działek, oraz linią rozgraniczającą pas drogi nr [...]. Ponadto, umknął organom fakt, iż z załącznika do decyzji komunalizacyjnej nr [...] nie wynika aby komunalizowane działki nr [...] stanowiły drogę, są one oznaczone tylko jako teren niezabudowany. Tej kwestii organy także nie poddały ocenie. W konsekwencji, związku z tym, że kwestionowane decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł o ich uchyleniu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy obowiązkiem organów orzekających będzie przeprowadzenie postępowania w kierunku pozwalającym na wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości. Przede wszystkim organ ustali, poprzez uzyskanie stosownych dokumentów geodezyjnych, czy sporne działki były przynależne do pasa drogi wojewódzkiej w dniu 27 maja 1990 r. Dopiero, w zależności od tych ustaleń, organ wyda stosowną decyzję administracyjną. Z powyższych względów Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy. ----------------------- 4