I SA/Wa 965/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Mirosław Gdesz Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2010 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Państwa zabudowanej części nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. W toku postępowania ustalono następujący stan faktyczny sprawy. Decyzją Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...] wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Państwa część zabudowanej nieruchomości należącej do P. O., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydzielonej z nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha położonej w T. przy ul. [...]. Pismem z dnia [...] listopada 2008 r. P. O., M. O. i M. P. (spadkobiercy P. O.) wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. o wywłaszczeniu nieruchomości. Po rozpoznaniu tego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] - ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawców. Z postanowień spadkowych dołączonych do akt sprawy wynika bowiem, że odziedziczyli oni tylko udział w nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli P. O., M. O. i M. P. podnosząc, że Wojewoda [...] w ww. decyzji z dnia [...] września 2009 r. błędnie nie uznał ich za spadkobierców P. O. oraz zarzucili mu kwestionowanie prawomocnych postanowień Sądu Rejonowego w T. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. nr [...], którą wywłaszczono za odszkodowaniem na rzecz Państwa część zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha wydzielonej z nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha położonej w T. przy ul. [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że zgodnie z art.157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zaś z art. 28 kpa wynika, że stroną, która może żądać wszczęcia postępowania administracyjnego jest każdy, kto ma interes prawny, a więc osoby, którym konkretny przepis prawa materialnego przyznaje indywidualne uprawnienie. Takie stanowisko poparte jest utrwalonym orzecznictwem sądowym. W przedmiotowej sprawie - jak wynika z kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. - właścicielem wywłaszczonej nieruchomości (ujawnionym w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości) był P. O. Zatem osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta T. są jego następcy prawni. Zgodnie z treścią dołączonych do akr sprawy postanowień spadkowych jedynymi spadkobiercami P. O. są skarżący – P. O., M. O. oraz M. P. Jednakże organ zwrócił uwagę na treść postanowień Sądu Rejonowego w T. o stwierdzeniu nabycia spadku po A. O. z dnia [...] maja 2003 r. sygn. akt [...] oraz o stwierdzeniu nabycia spadku po T. O. z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt [...] wydanych na podstawie testamentu z dnia [...] listopada 1993 r. oraz testamentu z dnia [...] listopada 1991 r. Zgodnie z ww. postanowieniami w skład spadku po A. O. oraz po T. O. - będących następcami prawnymi po P. O. - wchodzi wyłącznie udział wynoszący 1/2 część nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Jak wynika z akt niniejszej sprawy kwestionowaną decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r., z nieruchomości o ogólnej powierzchni [...] ha, zapisanej w KW [...] prowadzonej przez Biuro Notarialne w T., wywłaszczono działkę nr [...] (obecnie działka [...]) o pow. [...] ha, którą ujawniono w nowej księdze wieczystej nr [...]. Tym samym przedmiotowa działka nigdy nie była ujawniona w księdze wieczystej KW nr [...]. Zaś działka nr [...], obręb [...], arkusz mapy [...] o pow. [...] ha zapisana w księdze wieczystej nr [...] nie była przedmiotem postępowania, w wyniku którego wydano kwestionowaną decyzję z dnia [...] stycznia 1978 r. Przepisy kodeksu cywilnego pozwalają na stwierdzenie nabycia spadku tylko w odniesieniu do całości spadku, zaś zgodnie z art. 365 kpc prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej. Zatem Minister stwierdził, że treść niniejszych postanowień sądu o stwierdzeniu nabycia spadku po P. O. i jego następcach prawnych wiąże każdy organ administracji publicznej. Jednocześnie zauważył, że Wojewoda [...] nie kwestionuje następstwa prawnego wnioskodawców po P. O., lecz jedynie ich legitymację do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem - ze względu na fakt, iż w skład masy spadkowej nie weszły roszczenia do występowania przez spadkobierców P. O. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. Zgodnie z treścią postanowień Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] maja 2003 r. i z dnia [...] kwietnia 2005 r. wnioskodawcy nabyli wyłącznie udział wynoszący ½ nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], zapisanej w KW nr [...]. Minister uznał zatem - wziąwszy pod uwagę treść ww. postanowień Sądu Rejonowego w T. o stwierdzeniu nabycia spadku po P. O. i jego następcach prawnych ograniczającą prawo wnioskodawców do występowania w charakterze strony wyłącznie w stosunku do 1/2 udziału w nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], dla której Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] - że Wojewoda [...] prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. - ze względu na brak przymiotu strony wnioskodawców w przedmiotowym postępowaniu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wnieśli P. O., M. O. i M. P. wnosząc o uchylenie decyzji pierwszej i drugiej instancji. Decyzji tej zarzucili naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj : a) art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, b) art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie obowiązku działania na podstawie przepisów prawa, c) art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nieuwzględnienie naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz brak podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, d) art. 10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, e) art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie uchylenie decyzji organu pierwszej decyzji w sytuacji, gdy ze względu na uchybienia organu pierwszej instancji było to konieczne. Skarżący podnieśli, że Minister Infrastruktury naruszył zasadę swobodnej oceny dowodów poprzez nadanie postanowieniom o stwierdzeniu nabycia spadku treści, której w rzeczywistości one nie mają. W postanowieniach o stwierdzeniu nabycia spadku wprawdzie wskazano, co wchodzi w skład spadku, jednakże wskazanie takie ma na celu jedynie uzasadnienie właściwości miejscowej sądu w przypadku, gdy spadkodawca zmarł za granicą, nie posiada zaś mocy prawnokształtującej. Oznacza to, iż postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku dotyczy całości spadku, nawet tych jego części, które są nieznane w momencie wydania postanowienia. Polskie postępowanie cywilne nie zna instytucji postępowania spadkowego "na raty" - co do poszczególnych części spadku lub co do poszczególnych spadkobierców. Postępowanie prowadzi się raz co do całości spadku i co do wszystkich spadkobierców. Niekiedy jednak w postępowaniu spadkowym konieczne jest określenie składu czynnego spadku (np. dla celów wskazania właściwości miejscowej sądu), jednakże określenie takie nie ma charakteru prawnokształtujacego. Skarżący dołączyli odpis testamentu, na podstawie którego wydano postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku po A. O. – dodając, że w treści postanowienia spadkowego wskazano, iż w skład spadku wchodzi wyłącznie udział wynoszący 1/2 część nieruchomości położonej w T. przy ulicy [...], gdy tymczasem z treści testamentu będącego podstawą wydania tego orzeczenia wynika, iż spadkobiercy zostali powołani do całości spadku znajdującego się na terenie RP. Dowodzi to prawdziwości ich twierdzenia, iż wskazanie w treści postanowienia majątku spadkowego ma jedynie charakter informacyjny, uzasadniający właściwość miejscową sądu orzekającego zgodnie z treścią art. 628 kodeksu postępowania cywilnego – "Do czynności w postępowaniu spadkowym, które należą do zakresu działania sądów, wyłącznie właściwy jest sąd ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy, a jeżeli jego miejsca zamieszkania w Polsce nie da się ustalić, sąd miejsca, w którym znajduje się majątek spadkowy lub jego część (sąd spadku). W braku powyższych podstaw sądem spadku jest sąd rejonowy dla W." Skarżący zacytowali też fragment komentarza do kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu: "Sąd nie bada natomiast - pomijając kwestię gospodarstwa rolnego, stanowiącego wyodrębnioną masę majątkową - jakie składniki wchodzą w skład spadku, przy czym nawet ujawniony (i bezsporny między spadkobiercami) brak majątku spadkowego nie stoi na przeszkodzie orzeczeniu o nabyciu spadku. Niekiedy jednak ustalenie składu majątku spadkowego jest konieczne np. gdy sąd musi rozstrzygać opierając się na artykule 961 k.c. albo, gdy zachodzi potrzeba wskazania majątku pozostałego po spadkodawcy w ogłoszeniu i w innych wypadkach (art. 673 pkt 3 i art. 674 § 2)". Natomiast z treści art. 677 § 1 kodeksu postępowania cywilnego wynika, że: "Sąd stwierdzi nabycie spadku przez spadkobierców choćby były to inne osoby niż te, które wskazali uczestnicy. W postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku sąd wymienia spadkodawcę oraz wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wysokość ich udziałów". Tak więc - zgodnie z prawomocnymi postanowieniami o stwierdzeniu nabycia spadku - spadkobiercami do całego spadku są skarżący M. O., M. P. i P. O. – bowiem w przedmiotowych postanowieniach nie wskazano innych spadkobierców, zaś polskie postępowanie cywilne nie zna instytucji postępowania spadkowego "na raty". Ponadto, gdyby spadkobiercami P. O. były inne osoby, zaś skarżący otrzymaliby jedynie nieruchomość - to w postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku byliby wskazani wszyscy spadkobiercy. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zauważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja jak też decyzja organu pierwszej instancji naruszają prawo. W niniejszej sprawie Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] marca 2010 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2009 r. odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Państwa zabudowanej części nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] - należącej do P. O. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżącym przysługiwał przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy kto ma interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy zauważyć, że właścicielem nieruchomości położonej w T. przy ul. [...] – [...], nr geodezyjny [...], o powierzchni [...] ha był P. O. Z tej nieruchomości wydzielono działkę (następnie wywłaszczoną) nr [...] (obecnie nr [...]) o powierzchni [...] ha, położoną przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Pozostała część działki nr [...] (obecnie nr [...]) o powierzchni [...] ha, położona jest przy ul. [...] i prowadzona jest dla niej księga wieczysta KW nr [...]. Tak więc w skład spadku po P. O. wchodzi prawo własności nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], nr [...], o powierzchni [...] ha dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] oraz roszczenia związane z wywłaszczoną nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Natomiast osobami uprawnionymi do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. dotyczącej wywłaszczenia działki nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] - są jego następcy prawni. Zgodnie z treścią dołączonych do akt sprawy postanowień spadkowych: - spadek po P. O. na podstawie ustawy nabyli: żona P. O. oraz dzieci L. O., A. O. i T. O. – po 1/4 części każde z nich, - spadek po L. O. na podstawie ustawy nabyli: matka P. O. w 1/2 części oraz rodzeństwo A. O. i T. O. – po 1/4 części każdy z nich, - spadek po P. O. na podstawie ustawy nabyli synowie A. O. i T. O. – po 1/2 części każdy z nich. Zatem spadkobiercami do całego spadku po P. O. byli A. O. i T. O. po 1/2 części każdy z nich. Następnie Sąd Rejonowy w T. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt [...] stwierdził, że spadek w części dotyczącej nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] - po T. O. zmarłym w A., na podstawie testamentu z dnia 8 listopada 1990 r. nabył brat A. O. w całości. Zaś spadek po A. O. zmarłym w W., w skład którego wchodzi wyłącznie udział wynoszący 1/2 w nieruchomości położonej w T., przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] na podstawie testamentu z dnia 2 września 1992 r. nabyli: P. O., M. O. i M. P. po 1/3 części każde z nich. Przy czym z dołączonego do skargi testamentu A. O. z dnia [...] września 1992 r. ewidentnie wynika, że spadkodawca powołał ich do całego spadku znajdującego się Rzeczypospolitej Polskiej. W tej sytuacji Sąd w całości podzielił pogląd skarżących, iż są oni spadkobiercami do całego spadku po P. O. W postanowieniu o stwierdzeniu nabycia spadku sąd wymienia wszystkich spadkobierców, którym spadek przypadł, jak również wysokość ich udziałów. Sąd nie bada natomiast - pomijając kwestię gospodarstwa rolnego, stanowiącego wyodrębnioną masę majątkową - jakie składniki wchodzą w skład spadku. Ponadto polskie postępowanie cywilne nie zna instytucji postępowania spadkowego "na raty" - co do poszczególnych części spadku lub co do poszczególnych spadkobierców. Postępowanie prowadzi się raz co do całości spadku i co do wszystkich spadkobierców. Niekiedy jednak w postępowaniu spadkowym konieczne jest określenie, co wchodzi w skład spadku - aby wskazać, który sąd jest właściwy do rozpoznania sprawy. Zgodnie z treścią art. 628 kodeksu postępowania cywilnego: – "Do czynności w postępowaniu spadkowym, które należą do zakresu działania sądów, wyłącznie właściwy jest sąd ostatniego miejsca zamieszkania spadkodawcy, a jeżeli jego miejsca zamieszkania w Polsce nie da się ustalić, sąd miejsca, w którym znajduje się majątek spadkowy lub jego część (sąd spadku). W braku powyższych podstaw sądem spadku jest sąd rejonowy dla m. st. Warszawy." Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie – sądem właściwym okazał się sąd miejsca położenia nieruchomości wchodzącej w skład spadku, czyli Sąd Rejonowy w T.. Do akt sprawy nie dołączono testamentu po T. O. – zatem nie można stwierdzić jego treści. Jednakże z treści testamentu po A. O. z dnia [...] września 1992 r. ewidentnie wynika, że spadkodawca powołał spadkobierców do całego spadku znajdującego się w Rzeczypospolitej Polskiej. Zatem treść postanowienia spadkowego nie odpowiada treści testamentu – co świadczy o tym, że wymienienie składnika spadku miało na celu tylko wskazanie właściwego sądu spadku. Ponadto, należy wziąć pod uwagę fakt, że A. O. odziedziczył spadek po P. O. w ten sposób, że połowę spadku nabył na mocy ustawy, zaś część spadku na mocy testamentu po T. O. W skład spadku nabytego na mocy ustawy - w postaci postanowień spadkowych po P. O., L. O. i P. O. - wchodzi nie tylko udział w wysokości ½ części nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], nr [...], o powierzchni [...] ha dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...], ale także "połowa roszczenia" związanego z wywłaszczoną nieruchomością stanowiącą działkę nr [...], o powierzchni [...] ha, położoną przy ul. [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...]. Zatem – bez względu na treść testamentu po T. O. – w skład spadku po A. O. (który to spadek dziedziczą P. O., M. O. i M. P.) wchodzi roszczenie związane z wywłaszczoną nieruchomością przy ul. [...]. W związku z tym skarżącym nie można odmówić przymiotu strony – gdyż mają oni interes prawny w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. wywłaszczającej na rzecz Państwa zabudowaną część nieruchomości położoną w T. przy ul. [...]. Zresztą Minister Infrastruktury sam zauważył, że Wojewoda [...] nie kwestionuje następstwa prawnego wnioskodawców po P. O., lecz jedynie ich legitymację do wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem - ze względu na fakt, iż w skład masy spadkowej nie weszło roszczenie do występowania przez spadkobierców P. O. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] stycznia 1978 r. Ponieważ ww. roszczenie weszło w skład masy spadkowej po P. O., dlatego też przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] weźmie ten fakt pod uwagę. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 145 § 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2004 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.