I SA/Wa 966/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 18 września 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] dnia [...] października 2012 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. T. P. wnioskiem złożonym dnia [...] września 2012 r. wystąpił o udzielenie pomocy finansowej na [...], Prezydent Miasta [...] decyzją dnia [...] października 2012 r., nr [...] odmówił przyznania T. P. zasiłku celowego na [....] - w miesiącu październiku 2012 r. Uzasadniając zapadłe rozstrzygnięcie stwierdził, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe i jest zaliczony do umiarkowanego stopnia niepełnosprawności. Zgodnie z jego oświadczeniem w miesiącu sierpniu 2012 r. nie uzyskał żadnego dochodu i był zarejestrowany w Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna, nieposiadająca prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Przy czym otrzymał on wypowiedzenie umowy najmu lokalu, w którym zamieszkuje oraz wezwanie do jego opuszczenia - w związku z nieuiszczaniem należności z tytułu najmu i eksploatacji w kwocie [...] zł na dzień [...] sierpnia 2011 r. Do dnia podjęcia przez organ rozstrzygnięcia T. P. nie opuścił jednak lokalu. Następnie organ podniósł, że zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, zainteresowany posiada prawo do zasiłku stałego. W dniu [...] października 2011 r. T. P. złożył wniosek o jego przyznanie wraz ze składką na ubezpieczenie zdrowotne. W związku z powyższym, ośrodek pomocy społecznej wszczął postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia prawa do tego zasiłku. Postępowanie to - na wniosek T. P. - zostało zwieszone postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Przy czym w oświadczeniu z dnia [...] września 2012 r. T. P. wskazał, iż nadal podtrzymuje swój wniosek o jego zawieszenie argumentując to tym, że kieruje się poradą radcy prawnego, wedle którego sytuacja formalno - prawna osoby bezrobotnej przed sądem jest nieco korzystniejsza niż osoby niepełnosprawnej. W dalszej części uzasadnienia Prezydent wskazał, że kryterium dochodowe uprawniające do bezzwrotnych świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz rozporządzeniem Rady Ministrów z dn. 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kwot kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r. poz. 823) - wynosi 542 zł na osobę samotnie gospodarującą. Dodał, że wniosek złożony przez T. P. w dniu [...] września 2012 r. o udzielenie pomocy na [...] praktycznie obejmuje zaspokojenie wszystkich niezbędnych potrzeb bytowych. Przy czym zgodnie z art. 39 ust 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednak w ocenie organu I instancji w sytuacji, gdy wnioskodawca nie posiada żadnego dochodu, to zasiłek stały, który jest świadczeniem obligatoryjnym, powinien stanowić podstawowy jego dochód. Organ podniósł, że w myśl art. 1 ust. 1 ww. ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Również w wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 303/98 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że osoby ubiegające się o pomoc społeczną zobowiązane są przede wszystkim do wykorzystania własnych środków, możliwości i uprawnień - przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy. Zasiłek celowy jest świadczeniem fakultatywnym, a Ośrodek Pomocy Społecznej musi wziąć pod uwagę własne możliwości udzielania pomocy, które są ograniczone przez małe środki finansowe, względem liczby osób i rodzin ubiegających się o to świadczenie. Powyższe nakazuje Ośrodkowi mieć na uwadze również, czy w obrębie jego działania znajdują się inne osoby w trudniejszej sytuacji materialnej, które nie mają możliwości wykorzystania własnych uprawnień i możliwości, jakim w przypadku T. P. jest korzystanie z pomocy w formie zasiłku stałego - na co powołał wyrok WSA w Poznaniu IV SA/Po 309/05 z dnia 22 czerwca 2006 r., w którym Sąd stwierdza, iż przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne, nawet wówczas, gdy są spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie takiej pomocy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 maja 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 272/07). Organ skonstatował, że T. P. znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, lecz najpierw powinien wykorzystać przysługujące mu uprawnienia i wystąpić o podjecie postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego. Zawieszenie postępowania w sprawie przyznania zasiłku stałego jest pozbawione logicznego uzasadnienia, mija się z celami pomocy społecznej, ewidentnie świadcząc o wybiórczym traktowaniu świadczeń społecznych i stawianiu świadczeń fakultatywnych przed świadczeniami obligatoryjnymi - co jest niezgodne z zasadami zawartymi w ustawie o pomocy społecznej. Przy czym organ zauważył, że nie zachodzą uzasadnione okoliczności do kontynuowania zawieszenia zasiłku stałego. Od powyższej decyzji odwołanie złożył T. P. - wskazując na swoją trudną sytuację zdrowotną i finansową. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] dnia [...] października 2012 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia Kolegium przytoczyło treść przepisu art. 2 i art. 39 ustawy o pomocy społecznej i stwierdziło, że wynika z niego, iż przesłanką udzielenia pomocy ma być przede wszystkim jednoznaczne ustalenie przez organ pomocy społecznej, że osoba lub rodzina ubiegająca się o konkretną formę pomocy nie jest w stanie przezwyciężyć tej sytuacji przy wykorzystaniu własnych, posiadanych możliwości i środków - ponieważ jedynie w takim wypadku pomoc może zostać udzielona. Ocenie organu podlega również stopień koniecznego współdziałania osoby i ew. jej rodziny w procesie pokonywania trudności i rozwiązywania swojej trudnej sytuacji, stosownie do brzmienia art. 4 ustawy o pomocy społecznej - osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Dodało, że zarówno w doktrynie, jak i judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż zasiłek celowy ma charakter pomocy doraźnej ukierunkowanej na konkretny cel bytowy oraz jest formą pomocy pieniężnej przyznawanej na podstawie uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza jeszcze automatycznego przyznania świadczenia. Organ bowiem może, lecz nie musi, przyznać świadczenie. Uznaniem administracyjnym objęta jest ocena warunków uzasadniających przyznanie pomocy, jak również decyzja co do jej wysokości. W ocenie Kolegium Ośrodek Pomocy Społecznej w [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] należycie uargumentował odmowę przyznania T. P. zasiłku celowego na [...] w październiku 2012 r. Dokładnie opisując sytuację wnioskującego o przyznanie wsparcia wskazał, że w sytuacji, gdy skarżący nie posiada żadnego dochodu, zasiłek stały, który jest świadczeniem obligatoryjnym, powinien stanowić jego podstawowy dochód. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł T. P. zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu oraz decyzji Prezydenta [...] naruszenie prawa materialnego poprzez: - błędną wykładnię przepisów ustawy o pomocy społecznej, - nieuwzględnienie nadrzędności przepisów ustawy zasadniczej oraz prawa unijnego, a także istoty idei pomocy społecznej. Zarzucił także naruszenie prawa procesowego poprzez: - poświadczenie nieprawdy w decyzji Prezydenta [...], - powtórzenie poświadczenia nieprawdy przez decyzję Kolegium, - pominięcie istotnych faktów, dokumentów oraz motywów okoliczności do rozpatrzenia sprawy przez Prezydenta [...] jak i w decyzji SKO. W uzasadnieniu skargi opisał swoją trudną sytuację bytową, materialną i zdrowotną oraz stwierdził, że utrzymuję się z nielicznych, z trudem zdobywanych tłumaczeń i podobnej pracy intelektualnej [...] i [...]. Dodał, że niejasne przepisy ustawy o pomocy społecznej zinterpretowano w celu odmowy udzielenia mu pomocy materialnej oraz w specyficznie pojętym interesie Ośrodka Pomocy Społecznej. Podniósł też, iż orzeczenie w sposób wyraźny charakteryzuje się wrogim, złośliwym i podejrzliwym stosunkiem do niego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dopowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym - podtrzymując w całości swoje stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zgodnie z art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 ww. ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron złoży taki wniosek, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od dnia zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy – taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe kryteria stwierdzić należy, skarga jest zasadna, a zaskarżona decyzja narusza przepisy prawa materialnego i procesowego. W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] dnia [...] października 2012 r. odmawiającą przyznania T. P. zasiłku celowego na [...] w miesiącu październiku 2012 r. Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Jednocześnie zgodnie z ogólną zasadą, wyrażoną w art. 3 ust. 4 powołanej ustawy, potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Stosownie zaś do art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Dlatego też nawet spełnianie kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznie obowiązku przyznania osobie zainteresowanej żądanego świadczenia, ponieważ musi się ono mieścić w ramach możliwości finansowych ośrodka pomocy społecznej. Oznacza to, że organ może, ale nie musi przyznać świadczenie, a jego przyznanie jest uzależnione od środków finansowych, jakimi dysponuje ośrodek na pomoc społeczną. Decyzja administracyjna w sprawie zasiłku celowego jest zatem wydawana w granicach tzw. uznania administracyjnego, które obejmuje nie tylko ocenę warunków uzasadniających przyznanie wnioskowanej pomocy, ale także przesłanki warunkujące jej wysokość, to znaczy ilość środków przeznaczonych na pomoc społeczną, ilość osób i rodzin ubiegających się o tę pomoc oraz hierarchię potrzeb, na które środki te mają być przeznaczone. Przy czym przyznanie lub odmowa przyznania świadczenia może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia - zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i art. 7 kpa. Jak wyżej wskazano, w sprawach z zakresu pomocy społecznej rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej - kryteria ustawowe sformułowane w art. 2-4 ustawy o pomocy społecznej. W ramach takiej kontroli nie mieści się badanie samego uznania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 26 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1457/08). Byłoby to bowiem przyjęcie przez sąd administracyjny roli kolejnego organu rozstrzygającego sprawę. W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne obarczone było wadą polegającą na niedostatecznym wyjaśnieniu okoliczności związanych z kwestiami dotyczącymi przyznania zasiłku celowego. Organ uznał, że skarżący nie dysponuje żadnym dochodem, ubiega się o niezbędne potrzeby bytowe i znajduje się w trudnej sytuacji życiowej - lecz odmówił udzielenia mu pomocy w formie zasiłku celowego, z uwagi na zawieszenie - na jego wniosek - postępowania o przyznanie mu zasiłku stałego. Przy czym organ I instancji uznał, a Kolegium podtrzymało to stanowisko, iż skarżący spełnia przesłanki do zasiłku stałego i ten z pewnością zostałby mu przyznany. Wskazać jednak należy, że organ w niniejszym postępowaniu, nie może dokonać oceny, czy T. P. taki zasiłek przysługuje. Skarżący nie jest objęty taką formą wsparcia, nie ma przyznanego zasiłku stałego, a postępowanie w tym przedmiocie nie zostało zakończone. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie organu, iż skarżącemu przysługuje takie prawo. Organ w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia powołał okoliczności, których nie może ocenić w tym postępowaniu, przez co przekroczył granice przedmiotowe prowadzonego postępowania. Dopiero w postępowaniu o przyznanie zasiłku stałego organ orzeknie o tym prawie. Przy czym nieuprawniony jest - w opinii Sądu - pogląd zaprezentowany w zapadłych w sprawie decyzjach o "pierwszeństwie" zasiłku stałego przed zasiłkiem celowym. Nie istnieje żadna normatywna hierarchia zasiłków, zaś cel obu wskazanych form wsparcia jest odmienny. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organy administracji nie zbadały prawidłowo ustawowych przesłanek określonych w art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej i przekroczyły granice uznania administracyjnego, uzasadniając odmowę przyznania zasiłku celowego okolicznościami pozaustawowymi. Tym samym organy naruszyły ww. przepis art. 39 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz art. 7, 77 § 1 i 80 kpa. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią stanowisko Sądu, a wydane decyzje orzekające w przedmiocie zasiłku celowego oprą na ustawowych przesłankach, określonych w art. 39 ustawy o pomocy społecznej - co znajdzie odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanych orzeczeń, zgodnie z art. 107 § 3 kpa. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 lit. a i c, art. 152 oraz art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ustawy 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.