I SA/Wa 966/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Anna Falkiewicz-Kluj Protokolant referent – stażysta Beata Karczewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2020 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Orzeczeniem z dnia [...] listopada 1947 r. nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu, na rzecz Skarbu Państwa, na wniosek [...], nieruchomości położonej w [...] gm. [...] o pow. [...] m2, nr hip. [...], stanowiącej własność L. J. (pkt 2 orzeczenia). Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. W. J. wystąpił z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia w tej części. Minister Inwestycji i Rozwoju rozpatrując sprawę ustalił, że kwestionowane orzeczenie o wywłaszczeniu zostało wydane na podstawie przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowem (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 776, z późn. zm.). Stosownie art. 10 § 1 i § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym, wniosek wywłaszczeniowy, złożony w organie wojewódzkim powinien zawierać uzasadnienie potrzeby wywłaszczenia ze wskazaniem przepisu prawnego, przewidującego wywłaszczenie na dany cel. Zgodnie zaś z art. 11 § 1 do wniosku wywłaszczeniowego należało załączyć: 1) ogólny plan sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który ma ulec wywłaszczeniu; 2) wyciągi z ksiąg hipotecznych wywłaszczanych nieruchomości, jeżeli nieruchomości te posiadają hipotekę; 3) wykaz właścicieli wywłaszczanych gruntów, możliwie z podaniem ich adresów. W aktach przedmiotowej sprawy nie zachował się wniosek wywłaszczeniowy. Z zachowanych akt archiwalnych jednak wynika, że wnioskodawcą wywłaszczenia były [...], które pismem z dnia [...] listopada1947 r. złożyły do organu wojewódzkiego wniosek wywłaszczeniowy. Celem wywłaszczenia była budowa bocznicy kolejowej [...]. W myśl przepisów rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. o wywłaszczaniu na cele kolejowe (Dz. U. z 1934 r. nr 86, poz. 777, z późn. zm.), dopuszczalne było wywłaszczanie nieruchomości dla celów kolejowych, zaś [...] były podmiotem legitymowanym do złożenia stosownego wniosku wywłaszczeniowego. Jednocześnie z akt sprawy wynika, że przed wystąpieniem z wnioskiem wywłaszczeniowym sporządzono szkic sytuacyjny nieruchomości wskazanych w orzeczeniu wywłaszczeniowym (szkic z dnia [...].10.1946 r. nr [...]). W dokumentacji archiwalnej nie zachował się zaś wyciąg z księgi hipotecznej [...] nr hip. [...]. Treść rejestru pomiarowego z dnia [...].11.1947 r. potwierdza jednak, że właściciela nieruchomości ustalono prawidłowo - w oparciu o treść tej księgi. Zdaniem Ministra w tych warunkach organ nie mógł uznać, aby doszło do rażącego naruszenia art. 10 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 11 § 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym. Organ nadzoru wskazał, że z treści art. 20 rozporządzenia wywłaszczeniowego wynika, że przewidziane były dwa tryby wywłaszczania nieruchomości, tj. tryb zwykły i tryb uproszczony, obydwa znajdujące swój finał w wydaniu przez właściwy organ orzeczenia wywłaszczeniowego. W myśl art. 20 rozporządzenia wywłaszczeniowego organ wywłaszczeniowy mógł wydać orzeczenie o wywłaszczeniu bez wszczynania postępowania przygotowawczego i bez rozprawy, w przypadku gdy strony zawarły umowę, w której wywłaszczany zgadzał się na odstąpienie nieruchomości, jednak sporną okolicznością była tylko wysokości proponowanego odszkodowania (tj. umowę o której mowa w art. 19 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego). Z treści akt archiwalnych wynika, że pomiędzy L. J. i przedstawicielem [...] doszło do zawarcia umowy, w której właścicielka wyraziła zgodę na odstąpienie nieruchomości Ministerstwu Komunikacji za odszkodowanie kwocie [...] zł za metr kwadratowy (tj. [...] zł za nieruchomość o pow. [...] m2). Umowę zawarto w dniu [...].11.1947 r. (fakt ten stwierdzono protokołem). Z uwagi na zaistniałe rozbieżności pomiędzy stronami dotyczące wysokości odszkodowania, do przeniesienia własności nieruchomości nie doszło. W świetle powyższych okoliczności Minister wskazał, że zostały spełnione przesłanki dotyczące zastosowania uproszczonego trybu wywłaszczenia nieruchomości na podstawie art. 20 rozporządzenia wywłaszczeniowego. Organ wywłaszczeniowy odstępując od wszczynania postępowania przygotowawczego i od przeprowadzenia rozprawy wywłaszczeniowej prawidłowo zastosował ww. przepis. Tym samym, organ wojewódzki prawidłowo uczynił wydając orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości bezpośrednio po wniesieniu wniosku wywłaszczeniowego, bez przeprowadzania pełnej procedury wywłaszczeniowej. Zgodnie z treścią art. 20, 22 § 1 i § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego, wojewoda wydawał orzeczenie o wywłaszczeniu albo odmawiał jego wydania, przy czym orzeczenie wywłaszczeniowe powinno w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu i rozmiaru wywłaszczenia, cel wywłaszczenia z określeniem rodzaju projektowanych robót oraz uzasadnienie przyjęcia lub odrzucenia wniosków i sprzeciwów. Analiza treści kwestionowanego orzeczenia wskazuje, zdaniem Ministra, że spełnia ono wymogi stawiane przez art. 22 § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego. Orzeczenie określa bowiem przedmiot i rozmiar wywłaszczenia, cel wywłaszczenia oraz rodzaj projektowych robót (tj.: budowa bocznicy kolejowej normalnotorowej [...]). Nie doszło zatem do rażącego naruszenia art. art. 20, ani art. 22 § 1 i § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego. W świetle powyższego Minister uznał, że orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...].11.1947 r. nr [...] w części dotyczącej pkt 2, nie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Nie stwierdzono również wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 k.p.a. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. J. podnosząc, że decyzja ta narusza jego interes prawny z uwagi na to, że nie została rozpoznana zgodnie z jego wnioskiem. Skarżący kwestionuje prawidłowość ustalenia odszkodowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania Skarb Państwa-Prezydent [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów Sąd uznał skargę za niezasadną. Na wstępie podkreślić należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w trybie stwierdzenia nieważności. Jest to postępowanie nadzwyczajne, w którym organ nie bada sprawy co do istoty, tak jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym, ale ogranicza się do zbadania, czy decyzja kończąca postępowanie zwyczajne lub nadzwyczajne nie jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Innymi słowy organ nie jest uprawniony do uwzględniania w tym postępowaniu wad - nawet oczywistych – jeżeli nie mają one charakteru kwalifikowanego. Postępowanie prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności nie może bowiem zastępować postępowania zwykłego lub go powtarzać. Nadto, oceny legalności badanej decyzji organ dokonuje na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, uwzględniając stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. Dodać przy tym trzeba, iż zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i doktrynie stanowiskiem, o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega zauważalnej wprost sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W konsekwencji, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który można stosować w bezpośrednim rozumieniu, zatem przepis, który nie wymaga wykładni. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa, (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., OSK 1134/04). Uwzględniając specyfikę postępowania nieważnościowego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że weryfikowane w tym postępowaniu orzeczenie nie jest dotknięte wadami kwalifikowanymi, w tym wadą rażącego naruszenia prawa, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji musi być poprzedzone niewątpliwym ustaleniem, że kwestionowane decyzje naruszają rażąco prawo, w stopniu uzasadniającym stwierdzenie ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W ocenie Sądu zasadnie organ – wbrew twierdzeniom skargi – podstaw do stwierdzenia nieważności się nie dopatrzył. Podstawą prawną orzeczenia z dnia [...] listopada 1947 r. były przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 24 września 1934 r. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym (Dz.U. Nr 86, poz. 776). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, wywłaszczenie w niniejszej sprawie nastąpiło na budowę bocznicy kolejowej, a więc na cel wyższej użyteczności. Przyjęty przepisami Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. model wywłaszczenia bezspornie zakładał, że wywłaszczenie jest odebraniem prawa za zwrotem jego wartości ekonomicznej, czyli tzw. odszkodowaniem. Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. uzależniało wywłaszczenie od zaistnienia trzech warunków. Było ono dopuszczalne wyłącznie ze względów wyższej użyteczności, za odszkodowaniem i tylko w przypadkach określonych przepisami prawa. Ponad wszelką zatem wątpliwość ówczesny ustawodawca gwarantował prawo do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zauważyć jednak trzeba, że zasady skonsumowania tego prawa stanowiły kwestię odrębną, również z uwagi na fakt, że jak wynika z art. 30 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. oprócz odszkodowania w pieniądzach przewidywano wówczas również inne formy odszkodowania (por. wyrok WSA z 20.10.2008 r., sygn. II SA/Kr 647/08). Orzeczenie o wywłaszczeniu, wydane w oparciu o przepisy Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym z 1934 r. podlegało doręczeniu wywłaszczającemu i wywłaszczanemu. W wypadku jednak gdy – jak w niniejszej sprawie – dotyczyło ono większej ilości osób, mogło ono zostać podane do wiadomości zainteresowanych za pomocą obwieszczenia publicznego we właściwych gminach. Kwestionowane orzeczenie zostało wywieszone w dniu [...] listopada 1947 r. na tablicy ogłoszeń Starostwa Powiatu [...] oraz w dniu [...] listopada 1947 r. na tablicy ogłoszeń Zarządu Miejskiego w [...], jak również stanowiło podstawę wydania przez organ wojewódzki decyzji z dnia [...] lutego 1948 r. nr [...] przyznającej L. J. odszkodowanie na wywłaszczoną nieruchomość. W aktach sprawy brak jest dokumentów, które wskazywałyby, że od orzeczenia z [...] listopada 1947 r. złożono odwołanie. Zgodnie z art. 10 § 1 i § 2 pkt 2 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym, wniosek wywłaszczeniowy powinien zawierać uzasadnienie potrzeby wywłaszczenia ze wskazaniem przepisu prawnego, przewidującego wywłaszczenie na dany cel. Zgodnie zaś z art. 11 § 1 do wniosku wywłaszczeniowego należało załączyć: 1) ogólny plan sytuacyjny z oznaczeniem granic terenu, który ma ulec wywłaszczeniu; 2) wyciągi z ksiąg hipotecznych wywłaszczanych nieruchomości, jeżeli nieruchomości te posiadają hipotekę; 3) wykaz właścicieli wywłaszczanych gruntów, możliwie z podaniem ich adresów. Z zachowanych akt archiwalnych wynika, że wnioskodawcą wywłaszczenia były [...], które pismem z dnia [...] listopada1947 r. złożyły wniosek wywłaszczeniowy. Zaś celem wywłaszczenia była budowa bocznicy kolejowej [...]. Przed wystąpieniem z wnioskiem wywłaszczeniowym sporządzono szkic sytuacyjny nieruchomości wskazanych w orzeczeniu wywłaszczeniowym. W dokumentacji archiwalnej nie zachował się wprawdzie wyciąg z księgi hipotecznej [...] nr hip. [...]. Z treści rejestru pomiarowego z dnia [...].11.1947 r. wynika jednak, że właściciela nieruchomości ustalono w oparciu o treść tej księgi. Zasadnie zatem Minister uznał, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do rażącego naruszenia art. 10 § 1 i § 2 pkt 2 oraz art. 11 § 1 Prawa o postępowaniu wywłaszczeniowym. Zgodnie z art. 20 rozporządzenia wywłaszczeniowego organ wywłaszczeniowy mógł wydać orzeczenie o wywłaszczeniu bez wszczynania postępowania przygotowawczego i bez rozprawy, w przypadku gdy strony zawarły umowę, w której wywłaszczany zgadzał się na odstąpienie nieruchomości, jednak sporną okolicznością była tylko wysokości proponowanego odszkodowania (tj. umowę o której mowa w art. 19 § 1 rozporządzenia wywłaszczeniowego). Pomiędzy L. J. i przedstawicielem [...] doszło w dniu [...] listopada 1947 r. do zawarcia umowy, w której właścicielka wyraziła zgodę na odstąpienie nieruchomości Ministerstwu Komunikacji za odszkodowanie kwocie [...] zł za metr kwadratowy (tj. [...] zł za nieruchomość o pow. [...] m2). Z uwagi jednak na rozbieżności pomiędzy stronami dotyczące wysokości odszkodowania, do przeniesienia własności nieruchomości nie doszło. W związku z powyższym słusznie Minister uznał, że zostały spełnione przesłanki dotyczące zastosowania uproszczonego trybu wywłaszczenia nieruchomości uprawniającego do wydania orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości bezpośrednio po wniesieniu wniosku wywłaszczeniowego, bez przeprowadzania pełnej procedury wywłaszczeniowej, w tym rozprawy. Kwestionowane orzeczenie spełnia wymogi określone w art. 22 § 2 rozporządzenia wywłaszczeniowego, określa bowiem przedmiot i rozmiar wywłaszczenia, cel wywłaszczenia oraz rodzaj projektowych robót (tj.: budowa bocznicy kolejowej normalnotorowej [...]). Zarzuty skargi dotyczące uchybień przy wydawaniu orzeczenia o odszkodowaniu i ich bezpośrednim związku z orzeczeniem o wywłaszczeniu należy uznać za chybione. Minister w niniejszej sprawie dokonywał bowiem kontroli orzeczenia z dnia [...] listopada 1947 r. o wywłaszczeniu. W żaden sposób nie mógł odnosić się do orzeczenia w przedmiocie odszkodowania z uwagi na to, że zostało ono wydane później tj. w dniu [...] lutego 1948 r. Organ nadzoru badając w postępowaniu nieważnościowym orzeczenie o wywłaszczeniu zobligowany był do wzięcia pod uwagę stanu faktycznego i prawnego z daty wydania tego orzeczenia, co też uczynił. W niniejszym postępowaniu poza zakresem kontroli zarówno organu nadzoru jak i Sądu pozostaje zatem kwestia prawidłowości orzeczenia o ustaleniu odszkodowania. Taka kontrola może zostać przeprowadzona w odrębnym postępowaniu. Reasumując, podkreślić należy, że w postępowaniu nieważnościowym organ nie prowadzi postępowania dowodowego, jak w postępowaniu zwykłym, a dokonuje oceny wystąpienia ewentualnych przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. na podstawie dowodów, na podstawie których doszło do wydania kwestionowanego orzeczenia. Wszelkie wadliwości związane z trybem postępowania administracyjnego tylko w wyjątkowych wypadkach mogą być traktowane w kategoriach rażącego naruszenia prawa. W rozpoznawanej sprawie do takich rażących naruszeń prawa nie doszło. W tej sytuacji nie można prawidłowo twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa, co wymagałoby uznania, że decyzja rodzi skutki, które stoją w opozycji do racjonalnych przesłanek. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, przy czym chodzi tu zarówno o skutki gospodarcze jak i społeczne. Ponadto - jak się wskazuje w orzecznictwie - wątpliwości co do ustalenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji, a więc gdy brak jest jednoznacznych dowodów w postępowaniu nadzwyczajnym zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych, którym art. 16 k.p.a. przyznaje cechy trwałości, stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia (wyrok NSA z 4 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 1342/98). Ważna dyrektywa interpretacyjna dla rozpatrywania niniejszej sprawy wynika również z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13. W sprawie tej Trybunał stwierdził bowiem, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Niezależnie zatem od wyżej wskazanego braku podstaw do stwierdzenia nieważności należy zwrócić uwagę na znaczny upływ czasu, który upłynął od orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1947 r. Zdaniem Sądu, skoro brak jest wystarczających podstaw zarówno w postaci dokumentów, jak i możliwości wykazania, że miało miejsce naruszenie prawa o charakterze rażącym, to nie można skutecznie wywodzić, że odmowa stwierdzenia nieważności oznaczała naruszenie interesu strony. W zaskarżonej decyzji organ wykazał, że w niniejszej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1934 r. - Prawo o postępowaniu wywłaszczeniowym. Sąd nie dostrzegł przy tym w zaskarżonej decyzji takiego naruszenia prawa, które wskazywałoby na konieczność uwzględnienia skargi z urzędu. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.