I SA/Wa 967/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi R. B. i A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Zarządu Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących R. B. i A. B. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy T. W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], odmawiającą A. i R. B. przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka o nr ew. [...]z obrębu [...]o pow. [...]m², uregulowanej w KW Nr [...] w prawo własności. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. R. i A. małżonkowie B. wnioskiem z dnia 18 sierpnia 2009 r. wystąpili o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w prawo własności nieruchomości. Zarząd Dzielnicy T. m.st. W. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] - na podstawie art. 1 ust. 1 b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r. poz. 83), odmówił wnioskodawcom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości. Organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] stanowi aktualnie własność m.st. W., a w użytkowanie wieczyste przekazana została na rzecz Spółdzielni [...] na [...] lat, aktem notarialnym z dnia [...] lipca 1997 r. Rep. [...]. Następnie na podstawie umowy przeniesienia własności domu jednorodzinnego z prawem użytkowania wieczystego działki gruntu z dnia [...] grudnia 2001 r. Rep. [...], użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości zostali R. i A. małżonkowie B., a zatem w dniu [...] października 2005 r., tj. zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r., byli oni użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Organ wskazał jednak - powołując się na treść art. 1 ust. 1 b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - że przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy, nie stosuje się do nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycje celu publicznego. Pismem z dnia 27 lutego 2012 r. Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami W. poinformował, że w związku z wystąpieniem M. Sp. z o.o. prowadzone są działania zmierzające do pozyskania praw do nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję celu publicznego polegającego na budowie północno-wschodniego odcinka II linii [...], zaś przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zakresie planowanej inwestycji. Kolejnym pismem z dnia 29 maja 2012 r. Dyrektor Biura Gospodarki Nieruchomościami poinformował, że przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w W. prowadzone jest postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w W., a wydana decyzja będzie służyć uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach datowany jest na dzień 3 stycznia 2012 r.). Z kolei M. Sp. z o.o. pismem z dnia 29 maja 2012 r. poinformowało, że część działki nr [...] wraz z budynkami na niej wybudowanymi jest w bezpośrednim sąsiedztwie stacji oraz wewnątrz granicy inwestycji celu publicznego, co wiąże się z koniecznością wykupu całości lub części działki – w związku z czym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu w prawo własności będzie dużym utrudnieniem dla prowadzonej inwestycji. Ponadto pismem z dnia 23 października 2012 r. M. poinformowało, że planowany termin uzyskania decyzji środowiskowej to początek listopada 2012 r. Z uwagi na powyższe organ uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji zgodnej z wnioskiem. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli R. i A. B. wskazując, że wystąpili o przekształcenie prawa w sierpniu 2009 r., a data ta była wcześniejsza niż wystąpienia innych mieszkańców, którzy otrzymali już decyzje o przekształceniu, również w 2012 r. Ponadto zwrócili uwagę, że przekształcenie powinno opierać się na pełnej analizie sytuacji, która powinna uwzględniać projekt techniczny, gdy już znany będzie ostateczny przebieg trasy metra. Dodali, że jedynie toczące się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego, może stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej. W obecnym stanie faktycznym sprawy nie można przyjąć, iż takie postępowanie się toczy, bowiem dopiero trwają działania zmierzające do uzyskania decyzji środowiskowych, które będą dopiero podstawą do uzyskania decyzji o ustaleniu inwestycji celu publicznego. Podnieśli również, że ich wniosek był długo rozpatrywany - co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji odmownej, przy czym zwłoka organu w tej sprawie jest bezsporna. Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy T. W. z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]. W uzasadnieniu organ podniósł, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2009 r., Nr 206, poz. 1590 ze zm.), osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Natomiast art. 1 ust. 1 b stanowi, że przepisu ust. 1 nie stosuje się - między innymi - do nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Następnie wskazał, że okoliczności przywołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji świadczą, iż w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczy się postępowanie zmierzające do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, które to postępowanie w konsekwencji może skutkować koniecznością nabycia nieruchomości, bądź jej części pod tę inwestycję. Powyższe oznacza, że w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności uzasadniające odmowę przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do zarzutów skarżących stwierdzając, że nie podziela ich stanowiska, iż przesłanką odmowy jest jedynie postępowanie zmierzające bezpośrednio do nabycia nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, przepis art. 1 ust. 1 b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. należy rozumieć szeroko i zaliczyć do wymienionego w nim postępowania nie tylko działania bezpośrednio zmierzające do nabycia nieruchomości, ale również takie, które je poprzedzają. Do takiego postępowania należy m.in. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, decyzji o warunkach zabudowy, czy też lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zdaniem organu, racjonalny ustawodawca przyjął, że nie jest możliwe dokonanie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w sytuacji, gdy toczy się postępowanie, które w konsekwencji skutkować może koniecznością nabycia części bądź całości nieruchomości. Dokonanie w takiej sytuacji przekształcenia prawa użytkowania wieczystego znacznie utrudniłoby proces inwestycyjny. Następnie Kolegium odniosło się do kwestii długotrwałego rozpatrywania wniosku o przekształcenie podkreślając, iż zgodnie z art. 37 §1 kpa, w przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub na przewlekłe prowadzenie postępowania, służy stronie zażalenie do organu wyższego stopnia - z którego to uprawnienia małżonkowie N. nie skorzystali. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli R. i A. małżonkowie B. wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy tj. - art. 1 ust. 1 b pkt 3 Ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że do postępowania, o którym mowa w art. 1 ust. 1 b pkt 3 tejże Ustawy należy zaliczyć działania nie tylko bezpośrednio zmierzające do nabycia nieruchomości, ale również te działania, które je poprzedzają, w tym m.in. ewentualnie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o warunkach zabudowy lub lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. - art. 6 oraz 8 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez wydanie decyzji z naruszeniem obowiązującego prawa i działanie sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do państwa, polegające na nadaniu przez organ istotnego znaczenia procesowi inwestycyjnemu, w sytuacji gdy przesłanka utrudnienia procesu inwestycyjnego nie stanowi podstawy do odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomość w prawo własności, a także przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia hipotetycznego stanu faktycznego wyrażającego się w uznaniu, że trwające postępowanie zmierzające do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego może skutkować koniecznością nabycia części lub całości nieruchomości na cel publiczny; - art. 8 oraz art. 12 w zw. z art. 35 § 1 i 3 k p. a, w zw. z art. 140 kpa, art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej po upływie 3 lat od daty złożenia wniosku wszczynającego postępowanie w sprawie, w którym to czasie nastąpiła zmiana przepisów Ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459 ze zm.) stanowiąca podstawę wydania decyzji odmawiającej przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości, podczas gdy w dacie złożenia wniosku przez skarżących i w okresie kolejnych 3 miesięcy, które zgodnie z kpa są terminem załatwienia sprawy szczególnie zawiłej, brak było przepisu stanowiącego o możliwości odmowy przekształcenia wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości z powodu toczącego się w stosunku do nieruchomości postępowania administracyjnego, mającego na celu nabycie tej nieruchomości lub jej części pod inwestycje celu publicznego oraz pomięcia faktu, że wówczas żadna inwestycja celu publicznego nie była nawet planowana w tym obrębie; - art. 8 i art. 11 w zw. z art. 107 §1 i §3 kpa w zw. z art. 140 kpa poprzez nie ujawnienie w uzasadnieniu decyzji całokształtu okoliczności faktycznych i zebranych w sprawie dowodów tj. m.in. pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami z dnia 28 października 2012 r. i niewyjaśnienie przyczyn, dla których zostały one pominięte przez organ przy rozpoznawanie sprawy, w tym nie wyjaśnienie czy były to dowody istotne czy nieistotne dla rozpoznawanej sprawy, czy organ odmówił im wiarygodności czy też ocenił je w sposób inny, czemu nie dał wyrazu w uzasadnień decyzji; a ponadto poprzez nierozważenie zarzutów zawartych w odwołaniu skarżących od decyzji Zarządu Dzielnicy T. m. st. W. nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r., uzupełnionego pismem z dnia 25 stycznia 2013 r., w szczególności nieustosunkowanie się do zarzutu wadliwości decyzji organu I instancji podjętej bez pełnej analizy sytuacji, która powinna uwzględniać projekt techniczny, gdy już będzie znany ostateczny przebieg trasy metra i oparcie przedmiotowej decyzji wyłącznie na podstawie informacji adresowanej przez inwestora M. sp. z o.o. do Gminy T. dotyczącej zainteresowania nieruchomością położoną przy ul. [...] oraz zarzutu nieuwzględnienia przez organ I instancji wniosku z dnia 18 sierpnia 2009 o dokonanie przekształcenia prawa wieczystego użytkowania w prawo własności nieruchomości r. pomimo, że skarżący wystąpili z przedmiotowym wnioskiem wcześniej aniżeli inni wnioskujący, którzy uzyskali decyzje o przekształceniu na początku 2012 r. jeszcze przed informacją o tym jakimi nieruchomościami będzie zainteresowany inwestor. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowo – administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone orzeczenie nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod tym kątem, Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie - bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają prawo w stopniu skutkującym jej uchyleniem. Materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2009 r. Nr 206, poz. 1590 ze zm.). Stosownie .do treści art. 1 ust. 1 tej ustawy osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Wskazać przy tym należy, że przepis art. 1 ustawy otrzymał wskazane brzmienie w wyniku nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). Celem wprowadzonej zmiany było rozszerzenie zakresu podmiotowego ustawy na wszystkich użytkowników wieczystych, z zachowaniem jednak pewnych wyłączeń. Wyłączeniami tymi w art. 1 ust. 1 b ustawy ustawodawca objął: 1. nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi [...]; 2. nieruchomości oddane w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); 3. nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy R. i A. małżonkowie B. prawo użytkowania wieczystego działki nr [...] położonej w W. przy ul. [...] nabyli aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2001 r. Rep. A Nr [...], a zatem w dniu [...] października 2005 r. - zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - skarżący byli użytkownikami wieczystymi przedmiotowej nieruchomości. Organy uznały jednak, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wyłączający wydanie decyzji pozytywnej, który określony został w przepisie art. 1 ust. 1 b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. - bowiem przedmiotowa nieruchomość znajduje się w zakresie planowanej inwestycji celu publicznego polegającej na budowie północnowschodniego odcinka [...]oraz prowadzone są działania mające na celu zapewnienie pozyskania praw do tej nieruchomości. Zdaniem Sądu, takie stanowisko organów jest jednak przedwczesne. Jak już bowiem wskazano, przepis art. 1 ust. 1 b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. mówi, że przepisu art. 1 ust. 1 tej ustawy nie stosuje się do nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Z akt niniejszej sprawy nie wynika natomiast, aby postępowanie takie toczyło się wobec przedmiotowej nieruchomości. Organy orzekające w sprawie uzyskały jedynie z Urzędu m.st. Warszawy informację o toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie [...] w W/, która to decyzja ma dopiero w przyszłości służyć uzyskaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji ww. celu publicznego m.in. na terenie Dzielnicy T.. Z kolei M. Sp. z o.o. pismem z dnia 29 maja 2012 r. poinformowało, że część przedmiotowej działki wraz z budynkami na niej wybudowanymi jest w bezpośrednim sąsiedztwie stacji oraz wewnątrz granicy inwestycji celu publicznego , co wiąże się z koniecznością wykupu całości lub części działki – w związku z czym przekształcenie prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu w prawo własności będzie dużym utrudnieniem dla prowadzonej inwestycji. Z powyższych wyjaśnień nie wynika zatem, aby na dzień wydania zaskarżonej decyzji, w stosunku do przedmiotowej nieruchomości toczyło się postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Jak wskazuje się przy tym w doktrynie "wyłączenie z zakresu przekształcenia nieruchomości w odniesieniu do których toczy się postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego ma charakter wyłączenia czasowego do momentu zakończenia takiego postępowania. Poprzez pojęcie "postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości, jej części pod inwestycję celu publicznego" należy rozumieć postępowanie wywłaszczeniowe oraz postępowania prowadzone w trybie tzw. specustaw. Po wydaniu decyzji częściowo wywłaszczającej prawo użytkowania wieczystego nie ma przeszkód, aby wydać decyzję o przekształceniu (...). Przy tym nie można odczytywać tego zapisu literalnie, że jest to przesłanka do odmowy przekształcenia. Należy przyjąć, że wszczęcie postępowania, które dotyczy ewentualnego nabycia prawa użytkowania wieczystego na realizację inwestycji celu publicznego jest zagadnieniem wstępnym dla postępowania przekształceniowego i powinno skutkować jego zawieszeniem" (por. M. Gdesz "Komentarz do ustawy o przekształcaniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności" Zielona Góra 2011; M. Gdesz, A. Trembecka ,,Publiczne prawo nieruchomości dla geodetów" 2013). W konsekwencji Sąd uznał, że Zarząd Dzielnicy W. oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. - wydając zaskarżone decyzje -naruszyły przepisy art. 1 ust. 1 oraz art. 1 ust. 1 b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wskazaną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i ustalą, czy w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości toczy się konkretne postępowanie mające na celu nabycie nieruchomości pod inwestycję celu publicznego, a tym samym, czy spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 1 ust. 1 b pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.