I SA/Wa 968/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Marek Leszczyński WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2012 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] części stanowiska archeologicznego nr [...] zlokalizowanego w S. w obrębie działki nr [...], gm. l., powiat [...], w granicach: obejmujących część stanowiska archeologicznego nr [...] wraz z działką o nr ewid. [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Pismem z dnia 1 lutego 2011 r. Muzeum [...] w S. wystąpiło do [...] Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w P. Delegatury w K. o wpisanie do rejestru zabytków działki ewid. nr [...] położonej w obrębie miasta S., przylegającej do działki ewid. nr [...], na której usytuowane jest stanowisko archeologiczne nr [...]. W uzasadnieniu Muzeum podało, iż na terenie wzgórza zamkowego w S. prowadzone są badania wykopaliskowe, które odkryły m.in. fragmenty kamiennego muru obronnego, wieży i fosy miejskiej. Zawiadomieniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 lutego 2011 r. strony zostały powiadomione o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] dobra kultury obejmującego stanowisko archeologiczne zlokalizowane w S. na działce nr [...], obręb ewidencyjny [...], gm. l., powiat [...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit a, art. 7, art. 8, art. 9 ust. 1 i 2, art. 89 pkt 2 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] część stanowiska archeologicznego nr [...] zlokalizowanego w S. w obrębie działki nr [...], gm. l., powiat [...], w granicach: obejmujących część stanowiska archeologicznego nr [...] wraz z działką o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że działka nr ew. [...] znajduje się na terenie fosy zamkowej otaczającej wzgórze zamkowe w S. od strony północno-zachodniej. Całość terenu wchodzi w obręb stanowiska archeologicznego nr [...] w S., w granicach którego od lat 50-tych XX wieku realizowane są badania archeologiczne, w wyniku których na wzgórzu zamkowym uchwycono pozostałości wczesnośredniowiecznego grodu oraz licznych elementów zespołu murowanej architektury rezydencjonalnej. Ww. stanowisko obejmujące grodzisko z XI-XIII w wieku w S., położone w obrębie parceli nr [...] (obecnie działka oznaczona w ewidencji gruntów numerem [...]), zlokalizowane na wzgórzu zamkowym, posiadające kształt zbliżony do trójkąta o wym. dł. ok. [...] m, szer. ok. [...] m, Wojewódzki Konserwator Zabytków w [...] wpisał do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] grudnia 1969 r., sygn. [...], pod numerem rejestru [...] (obecnie [...]). W treści tej decyzji wskazano, że wały grodziska nie zachowały się, jednak jak stwierdził [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, w wyniku najnowszych badań archeologicznych prowadzonych w latach 2009-2010 w obrębie wzgórza zamkowego, zrewidowany został dotychczasowy pogląd, że miasto otoczone było wyłącznie fortyfikacjami drewniano-ziemnymi z ewentualnymi murowanymi bramami miejskim. Odkryto duży odcinek murowanych obwarowań, biegnących od zamkowego muru obronnego w dół po stoku wzgórza, poprzez działkę nr ew. [...], w kierunku nieistniejącej Bramy [...]. Odkryty relikt posiada maksymalną szerokość [...] m, wykonany został z piaskowca na zaprawie piaskowo-wapiennej. Wstępne hipotezy zakładają, że może być on pozostałością murów miejskich S., których istnienie poświadczają źródła pisane. Następnie organ wyjaśnił, że odsłonięte pozostałości kamiennego muru obronnego wraz z wszelkimi nawarstwieniami archeologicznymi zlokalizowanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], stanowią cenny zabytek świadczący o bogatej przeszłości miasta. Stanowią one również przyczynek do dalszych badań nad rodzajem i przebiegiem fortyfikacji miasta S., a przedmiotowa decyzja jest uzupełnieniem wcześniejszych decyzji wpisowych terenu Wzgórza Zamkowego i ustaleniem ścisłej ochrony konserwatorskiej dla nowoodkrytego fragmentu umocnień obronnych miasta S. Od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] listopada 2011 r. odwołanie wniósł R. K. – współwłaściciel działki nr [...]. Powołując się na treść wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie 33949/05 Potomska i Potomski przeciwko Polsce wskazał, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków jest równoznaczne z wywłaszczeniem właściciela, bo przestaje on nią swobodnie dysponować. W związku z czym [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków winien, przed wpisaniem działki do rejestru zabytków, przystąpić do rozmów z właścicielami nieruchomości, ustalając sposób zadośćuczynienia (rekompensaty). Decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy uzasadniając zaskarżoną decyzję wyjaśnił, że z przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że ochronie i opiece bez względu na stan zachowania podlegają m.in. zabytki archeologiczne będące, w szczególności pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa (pkt 3 lit. a). Podkreślił, że objęcie prawną ochroną konserwatorską dotyczy obiektów o wysokich wartościach historycznych, naukowych i artystycznych, uzasadnionych okolicznościami m.in. takimi jak występowanie cech wyróżniających obiekt, które przesądzają o jego znaczeniu jako świadectwa historycznego osadnictwa. Za organem I instancji Minister wskazał, że pozostałości kamiennego muru, odchodzącego na zewnątrz muru obronnego wraz z wszelkimi nawarstwieniami archeologicznymi zlokalizowanymi na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], spełniają te warunki. Część stanowiska nr [...] w granicach działki [...] z zachowanymi reliktami murów stanowi cenne świadectwo przeszłości miasta. Powyższe potwierdzają: opinia dr hab. [...], pracownika Instytutu Archeologii Uniwersytetu [...] z dnia 14 stycznia 2011 r., wyniki badań prowadzonych w 2010 r. w obrębie działki [...] z ramienia Muzeum [...] przez mgr inż. [...] oraz oględziny terenu z udziałem stron, dokonane 15 kwietnia 2011 r. Zatem – zdaniem Ministra – słusznym było objęcie przedmiotowego zabytku prawną ochroną konserwatorską. Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania, organ II instancji wyjaśnił, że wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 29 marca 2011 r. w sprawie 33949/05 Potomska i Potomski przeciwko Polsce, dotyczy indywidualnej sprawy o odmiennym stanie faktycznym niż będąca przedmiotem niniejszego postępowania. W stosunku do zarzutu wywłaszczenia poprzez wpisanie obiektu do rejestru zabytków, należy wskazać, że ograniczenia prawa własności wynikające z przepisów ustawy o ochronie zabytków nie pozbawiają właściciela możliwości korzystania z rzeczy własnej i pobierania z niej pożytków oraz możliwości rozporządzania, pomimo ograniczenia możliwości zagospodarowania w dowolny sposób nieruchomości stanowiącej zabytek. Przepisy te nie wyłączają bowiem możliwości korzystania z tej nieruchomości w sposób zgodny z obowiązującym prawem. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł R. K., zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, tj.: • art. 2 Konstytucji RP poprzez rażące naruszenie dwóch zasad wyinterpretowanych z zasady demokratycznego państwa prawnego, a mianowicie zasady ochrony praw nabytych (w przedmiotowej sprawie przysługującego prawa własności), oraz zasady praworządności w ujęciu materialnym, • art. 9 Konstytucji RP poprzez brak zadośćuczynienia obowiązkowi dostosowania przepisów prawa polskiego do postanowień Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a tym samym naruszenie art. 46 Konwencji poprzez nie przestrzeganie ostatecznego rozstrzygnięcia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, naruszenie art. 1 Protokołu nr 1 dodatkowego do Konwencji, który stanowi gwarancję prawa własności, jako prawa o charakterze podstawowym oraz art. 4 Protokołu nr 1, w zakresie w jakim Rzeczpospolita Polska dopuściła się naruszenia ww. art. 1 poprzez brak dostosowania do wiążących ją umów narodowych ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, • art. 21 Konstytucji RP poprzez brak ustanowienia słusznego odszkodowania za istotne ograniczenie prawa własności, które w świetle powszechnie obowiązującego na terenie Rzeczpospolitej Polskiej prawa może być rozumiane jako wywłaszczenie, a tym samym brak ochrony prawa podstawowego, • art. 64 Konstytucji RP poprzez brak zabezpieczenia przed naruszeniem istniejącego stanu własnościowego oraz pozbawienie prawa do spokojnego korzystania z własności, • naruszenie art. 67 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o obowiązku poszanowania praw podstawowych; 2. przepisów postępowania, tj.: • art. 7 Kpa poprzez uchybienie przez organ administracji publicznej przeprowadzeniu wnikliwego postępowania wyjaśniającego i uzupełniającego materiał dowodowy zgromadzony przez [...] Konserwatora Zabytków, oraz brak wyczerpującego ustosunkowania się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniu od decyzji, w szczególności niemal całkowite pominięcie treści wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W uzasadnieniu skargi R. K. stwierdził, że wpis spornej nieruchomości, stanowiącej przedmiot jego własności, do rejestru zabytków, stanowi istotne i rażące naruszenie prawa własności, skutkujące zaistnieniem szeregu ograniczeń i obowiązków po stronie właściciela. Dlatego też, zdaniem skarżącego, który powołał się m.in. na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, powinno nastąpić za słusznym odszkodowaniem. R. K. podkreślił, że brak możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w tym przypadku dowodzi, że polskie prawo nie zapewnia instrumentów pozwalających na ważenie ochrony własności i dbałości o dziedzictwo narodowe. W związku z wyżej przedstawionymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), powoływana dalej jako "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak też poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, nie naruszają prawa. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków orzekającą o wpisie do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] części stanowiska archeologicznego nr [...] zlokalizowanego w S. w obrębie działki nr [...], w granicach: obejmujących część stanowiska archeologicznego nr [...] wraz z działką o nr ewid. [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Stosownie do tego artykułu ochronie i opiece podlegają, bez względu na stan zachowania, zabytki archeologiczne będące w szczególności pozostałościami terenowymi pradziejowego i historycznego osadnictwa. Treść tego przepisu wskazuje, że wydana na jego podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ wydając decyzję o określonej treści, nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczona cechą dowolności i czy prawidłowo został w niej uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli decyzja ta spełnia te kryteria, to nie można jej zarzucić braku legalności. Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym – szczególnie, jeżeli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Przy ich wydaniu zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich uzasadnienia nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone właściwie z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. Z uwagi na powyższe Sąd nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia art. 7 Kpa. Organy bowiem w uzasadnieniu swoich decyzji wyczerpująco wyjaśniły i uzasadniły przyczyny dokonania wpisu z urzędu nieruchomości do rejestru zabytków, ze względu na jej wartości historyczno-naukowo-artystyczne. Zdaniem Sądu, zgromadzone w przedmiotowej sprawie materiały dokumentacyjne pozwoliły organowi konserwatorskiemu ocenić, czy obiekt posiada walory zabytkowe. W tym miejscu zaznaczenia wymaga, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu, np. w postaci opinii biegłego, na okoliczność, że część stanowiska archeologicznego nr [...] wraz z działką o nr ewid. [...], nie mają zabytkowego charakteru, a zatem, że ich wpis do rejestru zabytków jest niezasadny. Skarżący nie powołał się również na inne dowody, materiały czy opracowania, które podważyłyby stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Wszelkie zarzuty podnoszone w skardze sprowadzają się do kwestii ograniczenia przysługującego skarżącemu prawa własności oraz braku zadośćuczynienia w postaci słusznego odszkodowania za dokonane – zdaniem skarżącego – wywłaszczenie. Zgodzić się niewątpliwie należy ze stanowiskiem R. K., iż zabytek z chwilą wpisu przestaje być tylko i wyłącznie prywatnym dobrem właściciela, którego interesy z tego względu stają się ograniczone. Forma ochrony zabytku jest bowiem formą ochrony, która wkracza w prawo własności właściciela nieruchomości, co nie oznacza jednak, że nie może on z tej nieruchomości korzystać. Kwestie jednak rekompensaty za ograniczenia nałożone na korzystanie z prawa własności nieruchomości w wyniku wpisu zabytku do rejestru, nie stanowią przedmiotu niniejszego postępowania. Stąd nie zasługują na uwzględnienie zarzuty dotyczące naruszenia przepisów Konstytucji RP oraz przepisów prawa wspólnotowego, jak również bez znaczenia dla prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia pozostają powołane w skardze wyroki Trybunału Konstytucyjnego oraz Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Reasumując Sąd stwierdził, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy jej rozstrzyganiu. Uzasadniły także przekonująco swoje decyzje, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.