I SA/Wa 969/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Monika Nowicka Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi Powiatu L. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie zamiaru przekształcenia zespołu szkół poprzez zmianę siedziby szkoły oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, na skutek wniosku Powiatu L. utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] negatywnie opiniujące zamiar przekształcenia Zespołu Szkół w C. poprzez zmianę siedziby szkoły z C na [...] L., ul. [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy. Organem prowadzącym Zespół Szkół w C. (dalej: Zespół), w skład którego wchodzą Technikum i Szkoła Policealna kształcące m.in. w zawodach technik architektury krajobrazu i technik agrobiznesu jest Powiat L. Zamiar przekształcenia z dniem 1 września 2008 r. powyższego Zespołu poprzez zmianę jego siedziby i przeniesienie do siedziby Zespołu Szkół nr [...] w L. wyraziła Rada Powiatu L. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. W związku z planowanymi zmianami organizacyjnymi Zespołu, Starosta L. pismem z dnia 28 lutego 2008 r. wystąpił do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o wydanie na podstawie art. 59 ust. 6 w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. - o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r., Nr 67, poz. 329 ze zm.) opinii w sprawie zamiaru organu prowadzącego dotyczącego przekształcenia Zespołu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] wyraził w przedmiotowej sprawie negatywną opinię. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż proponowana organizacja kształcenia w zawodzie technik architektury krajobrazu w dwóch odległych obiektach nie daje dostatecznych gwarancji zapewnienia prawidłowej realizacji programu nauczania. W wyniku przeniesienia siedziby Zespołu zajęcia dydaktyczne realizowane będą w budynku zajmowanym już przez inny Zespół Szkół w L., natomiast praktyczna nauka zawodu odbywać się będzie w oddalonym o kilka kilometrów C. Przeciwko decyzji o zmianie siedziby szkoły protestują rodzice 111 uczniów Zespołu. Minister zarzucił ponadto starostwu powiatowemu, iż uzasadniając swoją decyzję względami ekonomicznymi nie przedstawiono szacunkowej kalkulacji kosztów funkcjonowania szkoły po zmianie jej lokalizacji. Nie uzyskano również od starostwa jednoznacznej informacji jakie będzie przeznaczenie budynku dydaktycznego. Brak koncepcji zagospodarowania terenu obiektu szkolnego ma zdaniem organu niezwykle istotne znaczenie w sytuacji protestu mieszkańców przeciwko likwidacji szkoły -256 podpisów. Ponadto zdaniem Ministra przyjęty w uchwale Rady Powiatu termin przekształcenia Zespołu z dniem 1 września 2008 r. jest niezgodny z przepisami art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, który mówi , że szkoła może być zlikwidowana z końcem roku kalendarzowego, w tym przypadku z dniem 31 sierpnia 2008 r, gdyż zgodnie z art. 59 ust. 6 ustawy, powyższe przepisy stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły. Na powyższe postanowienie Powiat L. wniósł za pośrednictwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zażalenie, wskazując jako adresata środka odwoławczego Prezesa Rady Ministrów. Zdaniem Powiatu prowadzenie procesu dydaktycznego w budynku szkolnym przy ul. [...] w L. oraz zajęć praktycznych w C. nie wpłynie na obniżenie poziomu kształcenia w zawodzie technik architektury krajobrazu, jak również nie będzie stanowiło żadnej dodatkowej uciążliwości dla uczniów i nauczycieli. Zajęcia dydaktyczne i praktyczne odbywać się będą w różnych dniach tygodnia a organ prowadzący będzie zapewniał transport z L. do C. Ponadto przeniesienie siedziby szkoły pozwoli na zmniejszenie kosztów funkcjonowania Zespołu Szkół. W roku 2008 koszty funkcjonowania szkoły w C. szacowane są na 1 658 224 złotych z tego 452 911 złotych z dochodów własnych gminy. Jednocześnie odwołujący wskazał, iż zmiana lokalizacji szkoły wiąże się z protestami tylko części uczniów i nauczycieli. Protestuje bowiem jedynie 1/3 z ogólnej liczby uczniów, pozostała część jest zadowolona lub nie ma zdania na temat przekształceń. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznając powyższe zażalenie za wniosek, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., ponownie rozpoznał sprawę i postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie z dnia [...] marca 2008 r. Odnosząc się do przedstawionych we wniosku wyjaśnień Minister wskazał, iż Starostwo L. nadal nie przedstawiło szacunkowej kalkulacji kosztów funkcjonowania szkoły po zmianie jej lokalizacji, ani nie przedstawiło szczegółowej kalkulacji kosztów, które wskazywałyby na oszczędności i uzasadniałyby decyzję o zmianie lokalizacji. Nie uzyskano również od Starostwa jednoznacznej informacji o przeznaczeniu budynku szkoły. Zdaniem organu stwierdzenie, że "budynek dydaktyczny będzie mógł pełnić ważne funkcje społeczno-użyteczne, nadal będą mogli korzystać z niego mieszkańcy wsi" jest zbyt ogólne. Trudno zatem określić, czy starostwo nie ma określonej koncepcji przeznaczenia tego budynku oraz czy ewentualne przeznaczenie nie będzie kolidowało z funkcją dydaktyczną sąsiednich obiektów przeznaczonych na realizacje praktycznej nauki zawodu. Jest to szczególnie istotna informacja w kontekście protestu mieszkańców C. przeciwko likwidacji szkoły, jak również negatywnej opinii w tej sprawie wyrażonej przez Radę Gminy L., na terenie której zlokalizowany jest Zespół. Ponadto proponowana zmiana siedziby jest powodem protestów nauczycieli Zespołu Szkół w C. przeciwko zmianie warunków pracy, związanej nie tylko z dojazdami na zajęcia teoretyczne do L., a praktyczne do C., a także wynikających z przepisów art. 54 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta nauczyciela (Dz.U. z 2006 Nr 97, poz. 674 ze zm.) Zmiana siedziby Szkoły skutkować będzie utratą prawa nauczycieli do dodatku wiejskiego i mieszkaniowego oraz użytkowania działek. Na powyższe postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Powiat L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając postanowieniu: 1) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w związku z art. 127 § 3 i art. 18 pkt 1 k.p.a. w związku z nieprzekazaniem zażalenia Powiatu L. z dnia 25 marca 2008 r. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2008 r. Prezesowi Rady Ministrów, 2)naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, w związku z uznaniem, że proponowana organizacja kształcenia nie daje dostatecznych gwarancji zapewnienia warunków prawidłowej realizacji programu nauczania, a ponadto że protesty rodziców uczniów szkoły oraz nauczycieli stanowią uzasadnioną przesłankę wydania negatywnej opinii w sprawie zamiaru przekształcenia Zespołu Szkół w C. poprzez zmianę siedziby, jak również pominięcie uzasadnionych przesłanek organizacyjnych, finansowych i demograficznych wskazanych przez Powiat L. Zdaniem skarżącego w art. 59 ust. 2b. ustawy o systemie oświaty, który jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisu art. 127 § 3 k.p.a., ustawodawca wyraźnie rozstrzygnął, że od postanowień Kuratora, jak i właściwych ze względu na profil kształcenia szkół Ministrów służy prawo wniesienia zażalenia. Gdyby ustawodawca uważał, że zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie Kuratora, a w przypadku postanowień Ministrów służy prawo zwrócenia się o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a., niewątpliwie w ten sposób sformułowałby przepis art. 59 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty. W tym stanie rzeczy zażalenie Powiatu winno być rozparzone przez Prezesa Rady Ministrów jako organ naczelny w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Ponadto postanowienie Ministra narusza art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, bowiem uwzględnia interesy tylko części uczniów szkoły oraz partykularne interesy nauczycieli pracujących mieszkających w miejscowości C. Skarżący wskazywał, iż Zespół Szkół w C. nawet z nazwy nie jest już szkołą rolniczą. W zawodach rolniczych na 223 uczniów i 89 słuchaczy kształci się 67 uczniów i 15 słuchaczy. Tym samym negatywna opinia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi skutkami swoimi dotyka również uczniów, którzy nie kształcą się w zawodach rolniczych. Wyniki analizy demograficznej Powiatu L. wskazują na zmniejszającą się liczbę potencjalnych kandydatów do szkół ponadgimnazjalnych w kolejnych latach od 2008 do 2015 r. Ponadto koszt kształcenia jednego ucznia w Zespole wynosi 4730 złotych i jest najwyższy w porównywalnych szkołach (prowadzących naukę na podobnych kierunkach). Na przykład w Zespole Szkół nr [...] w L., która również kształci w zawodach technicznych i posiada warsztaty szkolne koszt ten wynosi 3 700 złotych. Skarżący wskazał również na zły stan techniczny budynków szkoły, warsztatu i internatu. Jego zdaniem szacunkowy koszt niezbędnych prac remontowych budynków wynosi ok. 10 milionów złotych. Analiza czynników ekonomicznych (koszty kształcenia ucznia ) wskazuje, zdaniem Powiatu, na niezasadność dalszego prowadzenia jednostki w dotychczasowej strukturze. W oparciu o powyższe zarzuty Powiat L. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie jak i poprzedzające je postanowienie z dnia 13 marca 2008 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Przedmiotem skargi jest negatywna ocena Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odnosząca się do zamiaru przekształcenia szkoły (kształcącej w zawodach o profilu rolniczym) poprzez zmianę jej siedziby. W przypadku przekształcenia szkoły lub placówki, stosownie do art. 59 ust. 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 1996 r. Nr 67, poz. 329 ze zm.) stosuje się odpowiednio przepisy art. 59 ust. 1 -5 i art. 58 tej ustawy odnoszące się do likwidacji szkoły. Zgodnie zaś z art. 59 ust. 2 i 2b ustawy szkoła prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku szkoły rolniczej także przez ministra właściwego do spraw rolnictwa. Opinia ta jest wydawana w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Przepisy ustawy nie określają jakimi kryteriami winien kierować się kurator oraz minister właściwy do spraw rolnictwa wydając swoją opinię o zamiarze likwidacji szkoły. Opinia ta wydawana jest zatem w ramach uznania administracyjnego. Podkreślić w tym miejscu należy, że sądowa kontrola decyzji i postanowień o charakterze uznaniowym ogranicza się jedynie do zbadania ich zgodności z prawem, bez wnikania w celowość wydania decyzji i rozstrzygnięcia w niej zawartego. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy kontrola ta ma ustalić, czy organ wydając kwestionowane postanowienie nie przekroczył granic uznania i czy właściwie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie. Innymi słowy czy podjęte w ramach uznania administracyjnego rozstrzygnięcie nie ma charakteru dowolnego. W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające je postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wykraczają poza granice uznania administracyjnego. Organ orzekający prawidłowo poddał ocenie okoliczności sprawy od jakich uzależnione jest wydanie opinii, zaprezentowane stanowisko znajduje oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym, a rozstrzygnięcia zostały wydane w oparciu o obowiązujące przepisy. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał przede wszystkim, że proponowana przez powiat zmiana organizacyjna szkoły nie daje gwarancji zapewnienia warunków prawidłowej realizacji programu nauczania. Zajęcia teoretyczne odbywać się będą bowiem w L., zaś zajęcia praktyczne w oddalonym o ponad 7 kilometrów C. Odległość ta niewątpliwie będzie w znaczny stopniu warunkować układ planu i przydział zajęć edukacyjnych dla nauczycieli i nie będzie pozostawać bez wpływu na warunki i jakość ich pracy. Podejmując rozstrzygnięcie Minister uwzględnił również sytuację prawną nauczycieli zatrudnionych dotychczas w szkole mieszczącej się na terenie wiejskim i ewentualne skutki finansowe zmiany ich miejsca zatrudnienia (utrata przysługujących im dodatków). Organ wskazał również na brak szczegółowej analizy kosztów funkcjonowania szkoły po zmianie jej lokalizacji, które wskazywałyby na oszczędności i uzasadniałyby decyzję o likwidacji Zespołu w jej dotychczasowym miejscu. Zwrócił również uwagę, iż przeciwko likwidacji szkoły wystąpili mieszkańcy C., grono pedagogiczne szkoły oraz rodzice połowy uczniów szkoły oraz 32% dorosłych słuchaczy mieszczącej się w niej Szkoły Policealnej, a sprzeciw ten został udokumentowany zgromadzonym w aktach sprawy listami zawierającymi podpisy protestujących. Organ podkreślił przy tym, iż wnioskujące o przekształcenie starostwo powiatowe nie przedstawiło żadnych dowodów wskazujących na to, że rodzice pozostałych uczniów jak również pozostali dorośli słuchacze Szkoły Policealnej akceptują zmianę lokalizacji szkoły. Ponadto Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał na ważną kulturotwórczą i wychowawczą rolę jaką pełni szkoła w środowisku wiejskim, nie tylko w zakresie edukacji rolniczej. W tej sytuacji nie można zarzucić Ministrowi Rolnictwa i Rozwoju Wsi, iż jego rozstrzygnięcie ma charakter arbitralny. Wbrew zarzutom skargi odmienna od organu prowadzącego szkołę ocena zasadności przeniesienia jej siedziby do innej miejscowości nie może być również ocenia jako naruszająca art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, który to przepis jak już wskazano na wstępie wskazuje jedynie tryb postępowania w przypadku przekształcenia szkoły. Wprawdzie w uzasadnieniu swojego postanowienia organ nie odniósł się do podnoszonych przez wnioskodawcę zmian demograficznych mających wskazywać, na zmniejszenie się w latach w latach 2008 -2015 liczby kandydatów do szkół ponadgimnazjalnych (w tym Zespołu Szkół w C.), niemniej brak szczegółowego odniesienia się przez organ do tego argumentu nie stanowi, w ocenie Sądu uchybienia, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a co za tym idzie uzasadniałoby uchylenie podjętego rozstrzygnięcia. Nie są również trafne zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 59 ust. 2b ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 18 pkt 1 k.p.a. przez nieprzekazanie zażalenia do rozpoznania Prezesowi Rady Ministrów jako organowi naczelnemu w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Przede wszystkim podkreślić należy, iż Prezes Rady Ministrów nie jest organem wyższego stopnia w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozumieniu art. 17 k.p.a. Do podejmowanego, w trybie art. 59 ust. 2 b ustawy o systemie oświaty, rozstrzygnięcia kwestii incydentalnej zastosowanie będą miały odpowiednie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, w tym przepisy odnoszące się do trybu wnoszenia od takich postanowień środków odwoławczych. Środkiem zaskarżenia postanowień jest zażalenie, które przenosi na organ wyższego stopnia kompetencje do ponownego rozstrzygnięcia kwestii procesowej. Na mocy odesłania zawartego w art. 144 k.p.a. w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 11 kodeksu postępowania administracyjnego do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Zgodnie zaś z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku stosuje się odpowiednie przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Zważyć przy tym należy, że w skład kodeksowego pojęcia "minister" wchodzi zarówno Prezes Rady Ministrów jak i ministrowie kierujący określonym działem administracji rządowej (art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.) Skoro zatem w niniejszej sprawie postanowienie w pierwszej instancji wydane zostało przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, to środkiem jego zaskarżenia jest stosownie do przywołanego wyżej art. 127 § 3 w zw. z art. 144 wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany w terminie otwartym do wniesienia zażalenia. Prawidłowo zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpoznał środek odwoławczy wniesiony przez Powiat L. w ww. trybie. Z tych względów sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.