I SA/Wa 97/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka asesor WSA Jerzy Siegień (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2004r. nr [...]; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Województwo [...] wnioskiem z dnia [...] października 1999 r. wystąpiło o stwierdzenie nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...] Kolumny Transportu Sanitarnego, powołując się na art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.). Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...], nieodpłatnie, własności mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej Z., w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, objętą księgą wieczystą KW nr [...], zabudowaną [...] oraz [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...], Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. odmówił stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lipca 2004 r. Minister Skarbu Państwa stwierdził, że zgodnie z odpisem z księgi wieczystej KW nr [...] przedmiotowa nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa w zarządzie Ministerstwa Obrony Narodowej - Jednostki Wojskowej. Zgodnie z decyzją Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 1972 r., oraz na podstawie protokołu zdawczo - odbiorczego z dnia [...] października 1972 r. nieruchomość ta została przejęta przez [...] Kolumnę Transportu Sanitarnego w K. Prawa do nieruchomości na rzecz tej jednostki organizacyjnej nie zostały ujawnione w księdze wieczystej. W ocenie Ministra Skarbu Państwa w przedmiotowej sprawie nabycie własności mienia Skarbu Państwa musi być najpierw poprzedzone wydaniem decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej. W sprawie stwierdzenia wygaśnięcia prawa trwałego zarządu prowadził postępowanie administracyjne Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003 r. organ ten utrzymywał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2003 r. o odmowie wyrażenia zgody na wydanie decyzji o wygaśnięciu trwałego zarządu przysługującego Ministerstwu Obrony Narodowej. Organ orzekający wskazał również, że zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 7 powołanej ustawy z dnia 13 października 1998 r., Województwo [...] przejęło z dniem 1 stycznia 1999 r. [...] Kolumnę Transportu Sanitarnego w K. Stosownie do art. 60 ust. 1 tej ustawy, mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Podmiotem władania, o którym mowa w powołanym artykule, jest posiadacz. Istotne znaczenie ma więc, jak podkreślił organ drugiej instancji, przepis art. 341 k.c. stanowiący o domniemaniu, że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu przedmiotowych instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego. Brak formalnego przekazania spornej działki oznacza, że przedmiotowa nieruchomość objęta księgą wieczystą KW nr [...], pozostawała w nieformalnym posiadaniu [...] Kolumny Transportu Sanitarnego, co potwierdza wypis z księgi wieczystej. Okoliczność ta jest w ocenie Ministra Skarbu Państwa bezsporna. Wnioskodawca nie spełnia więc przesłanek art. 60 powołanej ustawy. Ponieważ powołana ustawa z dnia 13 października 1998 r. nie definiuje pojęcia władania mieniem Skarbu Państwa, przy wykładni i stosowaniu jej przepisów, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, należy uwzględnić uregulowania prawne zawarte w kodeksie cywilnym, a w szczególności art. 336 k.c. i następne, które odnoszą się do pojęcia władania. Treść art. 336 k.c. stanowi, że posiadaczem rzeczy jest zarówno ten, który nią włada faktycznie jak właściciel (posiadacz samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jak użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą. Jednocześnie art. 338 k.c. stanowi, że kto rzeczą faktycznie włada za kogo innego, jest jej dzierżycielem. Tak określone posiadanie korzysta z ochrony posesoryjnej oraz z domniemania określonego w art. 341 k.c., że posiadanie jest zgodne ze stanem prawnym. Z powyższego wynika, zdaniem Ministra Skarbu Państwa, że władanie rzeczą zostało ściśle połączone z prawem dającym określone władztwo nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może więc być podstawą do zastosowania art. 60 powołanej ustawy, albowiem nie mieści się w pojęciu władania. Zważywszy na powyższe okoliczności Minister Skarbu Państwa podzielił pogląd zawarty w decyzji Wojewody [...], że przedmiotowa nieruchomość znajdowała się we władaniu [...] Kolumny Transportu w K. bez tytułu prawnego, a tym samym nie ma podstaw prawnych do stwierdzenia nabycia spornego mienia w trybie art. 60 wyżej wymienionej ustawy. Organ ten podkreślił ponadto, że protokół zdawczo - odbiorczy, na który powołuje się Województwo [...] w swoim wniosku, nie jest tytułem prawnym do dysponowania nieruchomością i nie może rodzić żadnych praw właścicielskich. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., po rozpoznaniu wniosku Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lipca 2004 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję podtrzymując zawarte w jej uzasadnieniu stanowisko. Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2004 r. złożyło Województwo [...] zarzucając, że jest ona niezgodna z prawem i wnosząc o jej uchylenie. Strona skarżąca wskazała, że do dnia [...] października 1972 r. przedmiotowa nieruchomość była użytkowana przez Ministerstwo Obrony Narodowej. W dniu [...] czerwca 1972 r. Główny Kwatermistrz Wojska Polskiego wydał decyzję z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...], na podstawie której w Jednostce Wojskowej [...] w dniu [...] października 1972 r. spisano protokół zdawczo - odbiorczy w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości na rzecz Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział [...] z przeznaczeniem dla [...] Kolumny Transportu Sanitarnego w K. Zgodnie z treścią art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159) przekazanie terenu państwowego między jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania nie wymagało wydania przez Ministra Gospodarki Komunalnej w porozumieniu z Ministrem Obrony Narodowej decyzji w sprawie wygaśnięcia prawa użytkowania terenu przysługującego Ministerstwu Obrony Narodowej (art. 9 ust. 1 ust. 2 powołanej ustawy), a Wojewoda [...] nie udowodnił w toku postępowania okoliczności, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania nieruchomości przesądzająca obowiązek wydania decyzji stanowiącej podstawę skutecznego przekazania. Przepis art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, stanowił, że do przekazywania terenów pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania stosuje się "inne przepisy". W tym wypadku zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach. Przepis § 8 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że w wypadku takiego przekazania konieczna jest decyzja jednostki nadrzędnej nad jednostką przekazującą. Wiadomo bezspornie, że istniała decyzja Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości. Odpis decyzji załączono do pisma z dnia [...] lipca 1991 r. Głównego Kwatermistrzostwa Wojska Polskiego skierowanego do Urzędu Wojewódzkiego w K., przy którym przesłano także protokół zdawczo - odbiorczy przekazania nieruchomości. Z treści odpisu decyzji wynika, że ustalenia dotyczące przekazania nieruchomości zawarte pomiędzy jednostkami państwowymi zostały zatwierdzone przez Szefa Sztabu Generalnego i Szefa Zarządu Wojsk [...], a więc wyczerpana została przesłanka zawarta w przepisie art. § 8 ust. 1 powołanego rozporządzenia. Oczywiste jest zatem, że protokół zdawczo - odbiorczy sporządzony w wykonaniu decyzji przeniósł na [...] Kolumnę Transportu Sanitarnego w K. nie tylko posiadanie nieruchomości, ale również prawo do niej. Wobec powyższego, zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, a Wojewoda [...] był zobowiązany wydać decyzję pozytywną na podstawie ust. 3 powołanego przepisu. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa podtrzymał dotychczasowe argumenty i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna aktów lub czynności organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie jest uzasadniona. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie, w której organ nie orzeka co do istoty sprawy, lecz jako organ kasacyjny, podejmujący rozstrzygnięcie wyłącznie co do wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Minister Skarbu Państwa nie dokonał jakiejkolwiek analizy wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. w świetle stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Organ ten dokonał interpretacji art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), tak jak gdyby orzekał w trybie zwykłym. Jego obowiązkiem było natomiast przede wszystkim ustalenie czy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2000 r. odmawiając stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...], nieodpłatnie, własności mienia Skarbu Państwa obejmującego nieruchomość położoną w jednostce ewidencyjnej Z., w obrębie [...], oznaczoną jako działka nr [...], nie naruszył prawa w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Minister Skarbu Państwa orzekając w rozpoznawanej sprawie w istocie w ogóle nie odniósł się do zarzutów podniesionych przez Województwo [...] we wniosku z dnia [...] listopada 2003 r. o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej nabycia z mocy prawa mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu [...] Kolumny Transportu Sanitarnego. Wbrew twierdzeniu organu orzekającego w sprawie Województwo [...] nigdy nie podnosiło, że protokół zdawczo – odbiorczy z dnia [...] października 1972 r. jest tytułem prawnym do dysponowania przedmiotową nieruchomością. Województwo [...] wskazywało natomiast, że protokół zdawczo - odbiorczy z dnia [...] października 1972 r. sporządzony w wykonaniu decyzji Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 1972 r. przeniósł na [...] Kolumnę Transportu Sanitarnego w K. nie tylko posiadanie nieruchomości, ale również prawo użytkowania przysługujące Ministerstwu Obrony Narodowej, przekształcone następnie z mocy prawa w zarząd. W świetle powyższych okoliczności za całkowicie bezprzedmiotową należy uznać dokonaną przez organ orzekający w sprawie wykładnię art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872, z późn. zm.), zgodnie z którą faktyczne dysponowanie mieniem bez żadnego formalnego tytułu prawnego nie może stanowić podstawą do zastosowania tego przepisu, bowiem nie mieści się w pojęciu władania. Twierdzenie to nie było przez Województwo [...] na jakimkolwiek etapie prowadzonego postępowania kwestionowane. Wskazywało ono natomiast, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Wydział [...] uzyskał prawo użytkowania przedmiotowej nieruchomości w drodze przekazania nieruchomości między jednostkami państwowymi. W takiej sytuacji niezbędne było dokonanie ustaleń co do skuteczności przekazania użytkowania przedmiotowej nieruchomości oraz charakteru prawnego protokołu zdawczo – odbiorczego z dnia [...] października 1972 r. w świetle obowiązujących wówczas przepisów. Zasadne jest bowiem stanowisko strony skarżącej, że zgodnie z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159), przekazanie terenu pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania nie wymagało decyzji właściwego organu. Do przekazywania terenów pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania zastosowanie znajdowały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. w sprawie przekazywania terenów w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1968 r. Nr 3, poz. 19). Przepis § 8 ust. 1 tego rozporządzenia stanowił, że o przekazaniu terenu państwowego pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu jego użytkowania decydowała na wniosek jednostki przejmującej, jednostka nadrzędna nad jednostką przekazującą, po zasięgnięciu opinii właściwego organu. Skoro w protokole zdawczo – odbiorczym z dnia [...] października 1972 r. powołano się na decyzję Głównego Kwatermistrza Wojska Polskiego z dnia [...] czerwca 1972 r. nr [...] w sprawie przekazania przedmiotowej nieruchomości, niezbędne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie charakteru prawnego i skutków, które decyzja ta wywołała. Błędne jest przy tym stanowisko organów orzekających w przedmiotowej sprawie, zgodnie z którym do skuteczności przekazania terenu pomiędzy jednostkami państwowymi, na podstawie art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, najpierw musi być wydana decyzja o wygaśnięciu trwałego zarządu ustanowionego na rzecz Ministerstwa Obrony Narodowej. Przypadki, w których wydaje się decyzje o wygaśnięciu użytkowania określał wyczerpująco § 13 i 14 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 maja 1962 r. Przepis § 13 pkt 1 tego rozporządzenia stanowił wprost, że decyzję o wygaśnięciu użytkowania wydaje się gdy dla jednostki państwowej (dotychczasowego użytkownika) użytkowany teren staje się w całości lub w części zbędny na cele, które stanowiły podstawę przekazania, a jednostka ta nie skorzysta z § 8 rozporządzenia, dotyczącego przekazania terenu pomiędzy jednostkami państwowymi bez zmiany sposobu użytkowania. Wymóg wydania takiej decyzji w przypadku przekazania trwałego zarządu pomiędzy jednostkami organizacyjnymi został wprowadzony dopiero w art. 48 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741), nie może się on jednak odnosić do przypadków przekazania użytkowania lub zarządu pomiędzy jednostkami państwowymi przed wejściem w życie tej ustawy. W świetle powyższych okoliczności należy uznać, że przedmiotowa sprawa nie została należycie wyjaśniona, a zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Przed ponownym podjęciem czynności w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, mając na uwadze, że postępowanie to jest postępowaniem prowadzonym w nowej sprawie, Minister Skarbu Państwa powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie osoby będące stronami w sprawie, stosownie do wymogów art. 61 § 4 k.p.a., a w tym również Starostę K. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją. Przedmiotowa sprawa dotyczy mienia Skarbu Państwa, a więc niewątpliwie organ reprezentujący Skarb Państwa ma interes prawny do udziału w tym postępowaniu. Należy mieć przy tym na uwadze, że organ ten był stroną postępowania zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2000 r. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.