I SA/Wa 97/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Iwona Owsińska-Gwiazda WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium w [...] (SKO) po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez T. B. (Skarżąca) od decyzji Prezydenta [...] (Prezydent) z dnia [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działki ewidencyjnej [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m 2 wywołanej zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości decyzją ostateczną z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym : Na wniosek Skarżącej decyzją z dnia [...] Prezydent zatwierdził projekt podziału położonej w [...] przy ul. [...] objętej księgą wieczystą KW [...] na działki ewidencyjne o numerach od [...] do [...] z obrębu [...]. Pismem z dnia 25 kwietnia 1014r. Skarżąca została powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz o przeprowadzeniu wizji lokalnej w terenie przez rzeczoznawcę majątkowego powołanego do określenia wartości nieruchomości w celu stwierdzenia wzrostu wartości nieruchomości Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 98a ust 1 oraz art. 148 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U- z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze z., dalej "u.g.n.") oraz na podstawie uchwały nr [...] Rady [...] z dnia [...] w sprawie określenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału oraz art. 104 § 1 k.p.a. Prezydent ustalił Skarżącej opłatę adiacencką w wysokości [...] złotych z tytułu wzrostu wartości opisanej wyżej nieruchomości wywołanego zatwierdzeniem projektu podziału nieruchomości ostateczną decyzją Prezydenta z dnia [...]. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na fakt wydania ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości na wniosek Skarżącej oraz przywołał uchwałę nr [...] Rady [...] z dnia [...] wskazując, że na jej podstawie uprawniony jest do ustalenia opłaty adiacenckiej w wysokości 30% wzrostu wartości nieruchomości. Prezydent wyjaśnił następnie, że rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości. Z operatu szacunkowego wynika, że wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, natomiast po podziale wartość nieruchomości wyniosła [...] zł. Podział nieruchomości spowodował wzrost wartości nieruchomości o kwotę [...] zł. Organ wyjaśnił również, że wzrost wartości nieruchomości wystąpił na działkach od nr [...] do [...] i [...] do [...]. Nie wystąpił wzrost wartości nieruchomości na działce [...] przeznaczonej pod wewnętrzną drogę dojazdową. Organ pierwszej instancji wskazał, że Skarżąca w piśmie z 8 sierpnia 2014 r. wniosła o odstąpienie od opłaty i zgłosiła uwagi do operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy pismem z dnia 5 września 2014r. odpowiedział na jej uwagi i oświadczył, że operat szacunkowy sporządził zgodnie z wymogami prawa i zasadami sporządzania operatów szacunkowych. Skarżąca wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że wywłaszczono ją w związku ze spec ustawą jak również pozbawiono dostępu do drogi publicznej, co oznacza utratę wartości działki. Skarżąca wskazała, że jeżeli będzie miała przywrócony dostęp do ul. [...] to podda się opłacie adiacenckiej. Opisaną na wstępie decyzją SKO utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji wskazując w uzasadnieniu, że analiza akt sprawy potwierdza, iż organ wywiązał się z obowiązków nałożonych przez k.p.a. w zakresie wymogów dotyczących wszczęcia i prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Skarżąca została prawidłowo zawiadomione o wszczęciu postępowania w sprawie, organ umożliwił jej czynny udział w postępowaniu, zawiadamiając o podejmowanych czynnościach w sprawie oraz zawiadomił o zakończeniu postępowania dowodowego przesyłając pismo z dnia 05. 09. 2014r. wraz ze stanowiskiem rzeczoznawcy. SKO przytoczyło następnie treść art. 98a i 156 u.g.n. i wyjaśniło, że organ pierwszej instancji miał prawo skorzystać z wynikającego z ustawy prawa i wszcząć postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz wydać decyzję w tej sprawie. Z uwagi na uznaniowy charakter decyzji wydawanej w sprawie opłaty adiacenckiej, SKO władne jest jedynie do badania czy postępowanie, które doprowadziło do jej wydania było przeprowadzone prawidłowo i czy wydana w efekcie decyzja jest zgodna z prawem. Analiza akt sprawy potwierdziła taką prawidłowość. Biegły w operacie szacunkowym wskazał, że podział przedmiotowej nieruchomości został dokonany pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na działce nr [...] odpowiednie służebności gruntowe w celu umożliwienia dojazdu do drogi publicznej. W związku tym wedle operatu wartość działki nr [...] nie wzrosła. Natomiast pozostałe działki po podziale mają zapewniony dostęp do drogi publicznej przez wydzieloną drogę wewnętrzną(s. 2 i s. 6 operatu). Nie zgadzając się z powyższą decyzją Skarżąca wywiodła od niej skargę do tutejszego sądu podnosząc w niej, że w decyzji organu pierwszej instancji wskazane zostało, że jest to teren inwestycyjny, przy czym nie pytano o zgodę właściciela terenu. Podkreśliła, że to organowi pierwszej instancji zależało na utworzeniu poszerzonej drogi dojazdowej do terenu oddalonego od jej nieruchomości o kilkadziesiąt metrów. Z tego też powodu wydzielono działkę [...], którą zaczęto nazywać wewnętrzną drogą dojazdową bez nazwy. Działania podziałowe a także uzgodnienia drogowe z organami były przeprowadzone przez organ pierwszej instancji bez jej udziału. W ocenie Skarżącej, rzeczoznawca majątkowy nie tylko dokonał zawyżenia wartości nieruchomości ale też wskazał wzrost wartości, którego nigdy nie było. Poinformowała, że skierowała pismo do Prezydenta w zakresie wycofania operatu z obiegu prawnego, kierując stosowne wystąpienie do Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju oraz do Federacji Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych a także Komisji Arbitrażowej o wadliwym opracowaniu, które w jej ocenie narusza art. 175 u.g.n. Skarżąca wskazała, że na skutek podziału nie tylko nie wzrosła wartość nieruchomości ale okazało się, że nic nie może zrobić ze swoim gruntem, gdyż nie jest uregulowany stan dostępu do drogi publicznej, zamiast po działce drogowej ma przejeżdżać po działce [...], która tak naprawdę nie wiadomo czyją jest własnością, bo zapomniano spisać akt notarialny. Skarżąca zarzuciła opinii rzeczoznawcy brak odniesienia do realnych wartości nieruchomości. Wskazała, że była zawiadomiono o planowanej lustracji w terenie, ale wniosła zastrzeżenia z wagi na wyjazd, pomimo to czynność odbyła się, co świadczy o naruszeniu art. 7 i 10 k.p.a. ponieważ nie mogła brać czynnego udziału w sprawie. Podkreśliła, że dopiero obecnie udało jej się dokonać wnikliwej analizy operatu. Skarżąca wskazała, że SKO prawidłowo ustaliło, że nastąpiło wywłaszczenie jej działki zgodnie ze specustaw a ona nie posiada dostępu do drogi publicznej. Podniosła, że w jej ocenie wskazana pierwotna wartość nieruchomości została celowo zawyżona aby udział procentowy był wysoki a stawka opłaty adiacenckiej wysoka. Końcowo wskazała, że nie jest dla niej jasne dlaczego SKO wskazuje, że wartość działki [...] nie wzrosła. Z uwagi na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc, że widzi możliwość zawarcia ugody administracyjnej w zakresie ustalenia opłaty adiacenckiej wyliczonej przez jej doradcę na poziomie [...] złotych, wraz z koniecznością regulacji prawnej nieruchomości drogowej w formie aktów notarialnych, które wykażą dostęp do drogi publicznej w sposób nie budzący wątpliwości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest nieuzasadniona, zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego sąd dokonywał kontroli decyzji ustalającej wysokość opłaty adiacenckiej wydanej w trybie art. 98a u.g.n., a więc w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek jej podziału dokonanego na wiosek Skarżącej. Przed przystąpieniem do oceny zgodności z prawem powyższej decyzji zaznaczyć należy, że część zarzutów podnoszonych przez Skarżącą nie dotyczyła prawidłowości decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, ale prowadzonego w 2010 r. postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. [...] i ul. [...] zakończonego decyzją Prezydenta z [...]. W ramach powyższego postępowania dokonano m.in. podziału działki [...], stanowiącej własność Skarżącej, na działkę [...] (która podlegała dalszemu podziałowi zakończonemu wydaniem decyzji z [...]) i [...]. Ta ostatnia działka zgodnie z punktem V decyzji stała się własnością Miasta [...]. Z treści opisanej wyżej decyzji z [...] wynika również, że działka [...] przeznaczona została pod realizację inwestycji drogowej opisanej w tejże decyzji. Wobec powyższego, podnoszone w skardze zarzuty dotyczące braku dostępu do drogi publicznej związanego z koniecznością przechodzenia przez działkę [...], której stan prawny, jak twierdziła Skarżąca jest nieuregulowany, uznać należy za bezzasadne. Dodatkowo wskazać należy, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, wszystkie działki powstałe na skutek podziału zatwierdzonego decyzją z [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej: działki [...] mają dostęp do drogi publicznej to jest ul. [...]. Działka [...] ma dostęp do ul. [...] i projektowanej ul. [...]. Działki [...] i [...] mają zapewniony dostęp do drogi publicznej poprzez działkę [...] przeznaczonej, zgodnie z decyzją zatwierdzającą podział z [...] pod wewnętrzną drogę dojazdową. Działka [...] przylega do ul. [...]. Sąd wskazuje w tym miejscu, że ustosunkowanie się do zarzutu braku dostępu do drogi publicznej było konieczne z uwagi na wpływ ewentualnego braku dostępu do drogi publicznej na wartość nieruchomości przed i po podziale, a w konsekwencji na wysokość opłaty adiacenckiej. Pozostałe zarzuty dotyczące kwestii związanych z postępowaniem zakończonym wydaniem decyzji z [...] nie mogły być rozpatrywane w ramach niniejszego postępowania. Kwestie dotyczące podziału działki [...], wydzielenia z niej działki [...], uzgodnień z wydziałem inżynierii ruchu nie mają w ocenie sądu związku z przedmiotowym postępowaniem. Kontroli sądu poddana została decyzja ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej. Zgodnie z art. 98a u.g.n. jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, (...) wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie stało się prawomocne. Tak więc z przytoczonej powyżej regulacji wynika, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości może być wydana, gdy spełnione są następujące przesłanki: - nastąpił podział nieruchomości, dokonany na wniosek właściciela; - nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, udowodniony w drodze operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego (art. 146 ust. 1a cytowanej ustawy); - w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej; - ustalenie opłaty następuje w okresie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organów, wszystkie te przesłanki zostały spełnione. Stanowisko to Sąd rozpoznający sprawę w pełni podziela. W dniu [...] Prezydent wydał decyzję [...] zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości objętej KW [...] dz. [...], przy czym decyzja ta wydana została na wniosek Skarżącej. Skarżąca odebrała powyższą decyzję [...], wobec nie wniesienia od niej odwołania, decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...]. Decyzja SKO utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta ustalającą wysokość opłaty adiacenckiej wydana została [...], a więc przed upływem trzech lat licząc od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W dacie wydania decyzji podziałowej obowiązywała uchwała [...] Rady [...] z dnia [...] w sprawie określenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z powołaną uchwałą, stawka opłaty adiacenckiej wynosiła 30% wzrostu wartości nieruchomości. Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę wynika, że różnica wartości nieruchomości przed podziałem i po podziale wynosiła [...] złote. Skarżąca wywodziła, że nie nastąpił faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału, kwestionując tym samym opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę. Zasady i tryb postępowania przy określaniu wartości nieruchomości określają przepisy działu IV u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Przedstawiony w sprawie operat szacunkowy przygotowany został zgodnie z ustawowymi wymogami, ustalił wartość nieruchomości przed podziałem tj. na dzień [...] i po podziale tj. na dzień [...]. Zgodnie bowiem z regulacją zawartą w art. 98a u.g.n. opłatę adiacencką ustala się w przypadku wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału, czyli w wyniku udowodnienia różnicy pomiędzy wartością tej nieruchomości przed i po podziale, przy czym stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. Rzeczoznawca sporządzający operat wskazał, jaka metoda przyjęta została przez niego przy sporządzaniu wyceny (metoda porównywania parami), opisał procedurę wyceny, wyjaśnił, że obliczenia i procedurę przeprowadził odrębnie dla nieruchomości według stanu przed podziałem i stanu po podziale. Opisane zostały również szczegółowo nieruchomości przyjęte do dokonania wyceny. Rzeczoznawca ustosunkował się też zastrzeżeń składanych przez Skarżącą w piśmie z [...], a jego pismo skierowane zostało przez organ do Skarżącej. Pomimo dwukrotnej awizacji Skarżąca nie odebrała powyższego pisma, w konsekwencji stosownie do art. 44 k.p.a. pismo to uznać należy za prawidłowo doręczone. Sąd wskazuje w tym miejscu, że nie podziela podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów postępowania poprzez uniemożliwienie Skarżącej wzięcia czynnego udziału w sprawie. Skarżąca była informowana o wszczęciu postępowania, składała kolejne pisma (wniosek z [...] o odstąpienie od naliczenia opłaty adiacenckiej, pismo z 8 sierpnia 2014 r. zawierające uwagi do operatu szacunkowego). Rzeczywiście, Skarżąca nie wzięła udziału w oględzinach nieruchomości, okoliczność ta nie ma w ocenie sądu wpływu na wynik sprawy. Na życzenie Skarżącej organ pierwszej instancji wydał jej kserokopię operatu szacunkowego, do którego Skarżąca ustosunkowała się w piśmie z [...]. Skarżąca podkreślała, że z uwagi na krótki odstęp czasu pomiędzy sporządzeniem operatu a wydaniem decyzji przez SKO nie mogła znaleźć osoby, która dokonałaby wnikliwej oceny operatu. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, że kserokopia operatu uzyskana została przez Skarżącą w dniu [...]. Decyzja SKO wydana została [...], a więc po upływie blisko 4 miesięcy licząc od dnia zapoznania się przez Skarżącą z treścią operatu. Również na etapie postępowania sądowoadministracyjnego Skarżąca nie postawiła w stosunku do operatu skonkretyzowanych zarzutów. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie realna wartość nieruchomości wynosi [...] złotych za m 2, zaś wartość 1 ha gruntu zamyka się kwotą [...] złotych. Jednak twierdzenia te nie zostały poparte żadnymi dowodami, Skarżąca nie wyjaśniła również dlaczego w jej ocenie 30% wzrost wartości nieruchomości wynosi [...] złotych. Sąd wskazuje końcowo, że istotnie w uzasadnieniu decyzji SKO znalazło się odniesienie do działki [...] Sąd wyjaśnia że w treści uzasadnienia decyzji SKO powołano działkę [...], a nie [...] jak wskazała Skarżąca. W ocenie sądu, powyższy zapis stanowi oczywistą omyłkę pisarską – chodziło o działkę [...] przeznaczoną zgodnie z decyzją podziałową pod wewnętrzną drogę dojazdową. Rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości wskazał, że w wyniku podziału wartość tej działki ustalona zgodnie z § 36 Rozporządzenia nie wzrosła. Z uwagi na powyższe, uznając zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.