I SA/Wa 970/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska po rozpoznaniu w dniu 2 października 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 4. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" gruntu o pow. [...] ha [...] m², w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że Zarząd Gminy [...], decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., działając na podstawie art. 80 ust. 2 i 3 oraz art. 38, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, przekazał na rzecz [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" w W. w użytkowanie wieczyste grunt o łącznej pow. [...] ha [...] m², obejmujący działki ewidencyjne o nr: [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]i [...] z obrębu [...], a także przeniósł nieodpłatnie własność budynków i urządzeń wybudowanych za zezwoleniem na budowę, zrealizowanych ze środków własnych Spółdzielni. Wnioskiem z dnia 27 lipca 2009 r. W.R. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...]z obrębu [...], położonej przy ul. [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wnioskodawca jest następcą prawnym W.O., który działkę nr ew. [...] sprzedał aktem notarialnym z dnia [...] września 1974 r., Rep. nr [...] Skarbowi Państwa, w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.). Organ zaznaczył, że W.R. wnioskiem z dnia 25 maja 1990 r. wystąpił o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zaś w dniu 29 lipca 1997 r. Zarząd Gminy [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano - Mieszkaniowej "[...]" gruntu o pow. [...] ha [...] m². Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie zostało dotychczas zakończone. W piśmie z dnia 25 maja 2012 r. W.R. podkreślił, że wydanie decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., w sytuacji gdy nierozpatrzony był wniosek dotyczący zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, rażąco naruszało art. 97 § 1 pkt 4 kpa, niezależnie od tego w jaki sposób wniosek ten byłby następnie rozstrzygnięty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. stwierdziło na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 136 ust. 1, 2, 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, nieważność decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. w sprawie przekazania w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" gruntu o pow. [...] ha [...] m², w części dotyczącej działki nr ew. [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że w akcie notarialnym z dnia [...] września 1974 r. stwierdzono wprawdzie, że W.O. jest samoistnym posiadaczem nieruchomości, jednakże prawomocnym orzeczeniem Sądu Rejonowego dla [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] stwierdzono, że W. i J.O. w dniu nabycia przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa byli jej właścicielami, a nie samoistnymi posiadaczami. Sąd stwierdził ponadto, że własność nieruchomości została nabyta przez W. i J.O. w dniu [...] sierpnia 1964 r. przez zasiedzenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaznaczyło jednocześnie, że W.R. ma interes prawny wywodzący się z art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika natomiast, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości ma pierwszeństwo przed postępowaniem w sprawie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu tej nieruchomości na rzecz innego podmiotu. Tym samym - w ocenie organu - zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej powyższą decyzją złożyła [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" podnosząc zarzut naruszenia art. 157 § 1 kpa w związku z art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez ich błędne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że zachodzi dopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji gdy żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] rozpoznając sprawę stwierdziło, że stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. jest zgodne z prawem. Organ nadzoru powołał zasady dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, treść art. 216 ust. 1 i art. 136 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz stosowne orzecznictwo sądowoadministracyjne i podkreślił, że organ pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż W.R. mimo, że nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., ma interes prawny do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Jego interes prawny wynika z art. 28 kpa w związku z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem organu postępowanie w przedmiocie zwrotu uwłaszczonej nieruchomości, zainicjowane wnioskiem W.R. z dnia 25 maja 1990 r., posiadało cechę prejudycjonalności w stosunku do postępowania uwłaszczeniowego, które powinno ulec zawieszeniu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa. Bezwzględnym obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., wynikającym z art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, było powstrzymanie się z wydaniem decyzji do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odnosząc się zaś do zarzutów podnoszonych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że są one bezpodstawne i nie mogą zostać uwzględnione. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła [...] Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" w W. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów materialno prawnych, w szczególności art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy oraz art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., poprzez jego niezastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a także przepisów postępowania, w szczególności art. 7 kpa, art. 28 kpa, art. 97 § 1 pkt 4 kpa, art. 157 § 2 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez ich błędną subsumcję, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji w całości, ewentualnie o ich uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła m.in., że organ błędnie przyjął, iż zachodzi dopuszczalność postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy żądanie zostało oparte na przesłankach wznowieniowych. Jak bowiem stwierdzono W.R. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1997 r., a zatem zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżąca zaznaczyła, że decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. wydana została zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] lipca 1972 r., nr [...] oraz że uzyskała ona użytkowanie wieczyste przedmiotowego gruntu na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., spełniając wszystkie określone w tym przepisie przesłanki. Zdaniem skarżącej ponadto organ błędnie uznał decyzję z dnia [...] lipca 1997 r. za nieważną, w sprawie zaistniały bowiem nieodwracalne skutki prawne. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 2 powołanej ustawy, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. W ocenie Sądu skarga, choć nie z powodów podniesionych przez skarżącą, jest uzasadniona, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie wskazać trzeba, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją toczyło się w trybie nadzwyczajnym, przewidzianym w art. 156 § 1 kpa. Przedmiotem tego postępowania była decyzja Zarządu Gminy [...] z dnia [...] lipca 1997 r., nr [...] o przekazaniu w trybie art. 80 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 ze zm.) w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Budowlano -Mieszkaniowej "[...]" w W. nieruchomości o powierzchni [...] ha [...] m², obejmującej m.in. działkę ew. nr [...] z obrębu [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało, że wskazana decyzja z dnia [...] lipca 1997 r., w części dotyczące działki nr [...], obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (rażąco narusza prawo), bowiem wydana została przed rozpoznaniem i rozstrzygnięciem sprawy z wniosku z dnia 25 maja 1990 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zgłoszonego przez W.R. – następcę prawnego byłego właściciela nieruchomości. Zdaniem organu nadzoru obowiązkiem organu orzekającego o uwłaszczeniu było zawieszenie, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa prowadzonego przed nim postępowania, do czasu wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Powyższą ocenę wyrażoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela. W ocenie Sądu prawidłowo też organ nadzoru uznał, że W.R., jako następca prawny byłego właściciela nieruchomości, posiada interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r. Zauważyć jednocześnie należy, na co słusznie zwróciło uwagę Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania zwykłego, w którym wydana została weryfikowana decyzja. Celem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja ta nie jest obarczona kwalifikowaną wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 kpa. Przy czym istotne jest, że stwierdzenie nieważności decyzji jest możliwe tylko w sytuacji zaistnienia jednej z przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa przy jednoczesnym braku okoliczności, które uniemożliwiają stwierdzenie nieważności decyzji, wymienionych w art. 156 § 2 kpa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że stwierdzenie kwalifikowanej wady nie w każdej sytuacji prowadzić będzie do wyeliminowania obarczonego nią orzeczenia z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Warunkiem sine qua non stwierdzenia z tej przyczyny nieważności kontrolowanej decyzji jest bowiem uprzednie ustalenie, że skutki prawne jakie ona wywołała nie mają charakteru nieodwracalnego. Stosownie do treści art. 156 § 2 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji, mimo że dotknięta jest ona jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie, obok badania przesłanek z § 1 powołanego przepisu, stanowią więc podstawowy element postępowania wyjaśniającego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, gdyż warunkują wydanie rozstrzygnięcia zgodnie z treścią art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa (w przypadku niestwierdzenia wywołania przez decyzję skutków o charakterze nieodwracalnym) bądź zgodnie z treścią art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 kpa (w sytuacji gdy tego rodzaju skutki decyzja ta wywołała). Tymczasem, jak wynika z analizy uzasadnień wydanych w sprawie rozstrzygnięć, organ nadzoru rozpoznający sprawę nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie występowania przesłanek z art. 156 § 2 kpa oraz nie wyjaśnił dlaczego uznał kwestię istnienia lub nieistnienia nieodwracalnych skutków prawnych za pozbawioną w niniejszej sprawie znaczenia prawnego, a zatem nieistotną dla jej rozstrzygnięcia. Decyzje organów obu instancji wydane zatem zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 156 § 2 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazane wyżej kwestie i dokona ustaleń co do istnienia lub braku przesłanek określonych w art. 156 § 2 kpa, a następnie wyjaśni stanowisko zgodnie z art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 w związku z art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.