I SA/Wa 971/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Rudnicka WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2008 r. sprawy ze skargi Gminy W. [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy W. [...] prawa własności nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2008 r. nr [...] Minister Skarbu Państwa utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] odmawiającą nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy W. [...] prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w W., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] w obrębie [...] o powierzchni [...] ha, ujawnionej w księdze wieczystej nr KW [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Wojewoda [...] - działając na zasadzie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Gminy W. [...] prawa własności opisanej wyżej nieruchomości podnosząc w uzasadnieniu decyzji, iż nie zachodziły w tym wypadku przesłanki do przekazania Gminie W. [...] w/w nieruchomości, bowiem Gmina ta nie była ustawowo uprawnioną jednostką, na rzecz której mogło dojść do przekazania jej mienia w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...). Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta W. [...], akcentując, iż Gmina W. [...] winna być traktowana jako powiat. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej Minister Skarbu Państwa stwierdził, że - zgodnie z art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...), przekazanie powiatom mienia Skarbu Państwa oraz mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, innego niż określone w art. 60 ust. 1 i 4, a służącego do wykonania zadań powiatu, może nastąpić, na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy ustalono, że sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała w użytkowaniu wieczystym Gminy W., na podstawie umowy zamiany zawartej w dniu [...] listopada 2002 r. pomiędzy Gminą W. a Uniwersytetem W. Działka położona była w pasie drogowym ul. [...], zaliczonej do kategorii dróg powiatowych. Na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652) miasto W. uzyskało status miasta na prawach powiatu, a zatem drogi powiatowe położone na terenie miasta W. stały się z mocy prawa własnością miasta na prawach powiatu W. W tych warunkach organ uznał, iż trudno byłoby zgodzić się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że drogi powiatowe stanowią z mocy prawa własność Gminy W.[...]. Minister zauważył przy tym, że problematyka definicji miast na prawach powiatu od początku budziła spore kontrowersje, jednakże orzecznictwo sądowe, jak również doktryna w znacznym stopniu przychylają się do koncepcji traktującej miasta na prawach powiatu jako gminy, czy też jako szczególną ich kategorię. Miasta na prawach powiatu to bowiem gminy obciążone przez ustawodawcę zadaniami, które na obszarze innych gmin wykonuje powiat. W znaczeniu ustrojowym miasto takie pozostaje nadal gminą, w której funkcje organów powiatu sprawują rada miasta i zarząd miasta, obecnie prezydent miasta (vide: T. Milczarek - Samorząd Powiatowy, Warszawa 1999, s. 11-12). Podobnie, zdaniem K. Podgórskiego, w ramach przeprowadzonej w latach 1998 i 1999 reformy administracji publicznej wprowadzona została w art. 91 i 92 ustawy o samorządzie powiatowym nowa kategoria gmin pod nazwą miast na prawach powiatów (vide: K. Podgórski Sytuacja prawna miasta na prawach powiatu w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (w:) Instytucje Współczesnego Prawa Administracyjnego, Kraków 2001. s. 580). Minister wskazał również w tym miejscu na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2001 r. (OPK 26/2000), w której skład orzekający przyjął, że miasta na prawach powiatu to gminy miejskie będące szczególnymi jednostkami samorządu terytorialnego. Ze względu na ich obszar, zwartość terytorialną, infrastrukturę, a niekiedy także i funkcje spełniane w danym rejonie kraju ustawodawca uznał bowiem za uzasadnione przyznanie im statusu powiatów. Konsekwencją takiego rozwiązania prawnego jest to, że organy tych jednostek mają kompetencje zarówno organów gminy, jak i organów powiatu. Minister zaakcentował także, że wątpliwości dotyczące statusu miast na prawach powiatu - jako jednostek samorządu terytorialnego - szczebla gminnego czy powiatowego zostały usunięte wskutek wprowadzenia z dniem 30 maja 2001 r. nowelizacji przepisów rozdziału 9 ustawy o samorządzie terytorialnym. Mocą art. 2 pkt 42 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o zmianie ustaw: o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o samorządzie województwa, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 45, póz. 497 z późn. zm.) jednoznacznie przyjęto, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania powiatu na zasadach określonych w tej ustawie, zaś ustrój i działanie organów miasta na prawach powiatu, w tym nazwę, skład, liczebność oraz ich powoływanie i odwoływanie, a także zasady sprawowania nadzoru określa ustawa o samorządzie gminnym. Mając na uwadze powyższą wykładnię prawa, jak również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ uznał, iż przedmiotowy wniosek Gminy W. nie mógł zostać uwzględniony w trybie art. 64 omawianej ustawy. Gmina W. [...], nie była bowiem adresatem normy zawartej w art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające (...), którym może być jedynie powiat. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła Gmina W. [...]. Skarżąca, nie zgadzając się poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stała na stanowisku, że może ona być adresatem normy zawartej w art. 64 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające (...), bowiem z treści art. 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) wynika, że miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania określone w tej ustawie. W tych warunkach skarżąca zarzuciła Ministrowi Skarbu Państwa naruszenie w/w przepisu oraz przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów (Dz. U. Nr 103, poz. 652 ). Skarżąca podnosiła też, że nie jest możliwe przyznanie prawa własności miastu na prawach powiatu, które - jej zdaniem - nie posiada osobowości prawnej, a którą posiada Gmina W. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną, co skutkowało jej oddaleniem. Jak wyżej zostało to stwierdzone, przepis art. 64 ustawy z dnia z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) - dotyczy mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa, które - w określonym w tym przepisie przypadku - może być przekazane powiatowi. Przekazanie takie następuje w drodze decyzji wojewody, wydawanej na wniosek zarządu powiatu. Dokonując zatem wykładni gramatycznej powołanego wyżej przepisu należy stwierdzić, że wnioskodawcą w tego rodzaju sprawie oraz beneficjentem decyzji wojewody może być tylko taka jednostka samorządowa jaką jest powiat, reprezentowany przez zarząd. Jednocześnie trzeba nadmienić, że przepisy ustawy z dnia z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) przewidują, iż status powiatu przysługuje również niektórym miastom. Zgodnie z art. 91 cytowanej ustawy prawa powiatu przysługują również miastom, które w dniu 31 grudnia 1998 r. liczyły więcej niż 100.000 mieszkańców a także miastom, które z tym dniem przestały być siedzibami wojewodów, chyba że na wniosek właściwej rady miejskiej odstąpiono od nadania miastu praw powiatu, oraz tym, którym nadano status miasta na prawach powiatu, przy dokonywaniu pierwszego podziału administracyjnego kraju na powiaty. Zgodnie także z zapisem zawartym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 1998 r. w sprawie utworzenia powiatów, miasto W. - jak ustalił to organ -uzyskało status miasta na prawach powiatu. Jak z powyższego zatem wynika, że ponieważ to miasto W. uzyskało [...], to tym samym tylko ta jednostka uprawniona byłaby ewentualnie do uzyskania mienia na skutek przekazania jego w trybie art. 64 ustawy z dnia 31 października 1998 r. Okoliczność, że w myśl art. 92 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, miasto na prawach powiatu jest gminą wykonującą zadania na zasadach określone w tej ustawie, pozostaje bez wpływu na prawidłowość powyższego poglądu. Cytowane wyżej regulacje prawne nie stwarzają bowiem konstrukcji, że to niektórym gminom przysługują prawa powiatu a stanowią, - jak wyżej wspomniano - iż prawa powiatu przysługują niektórym miastom, takim jak m. in. W. Powyższy pogląd potwierdza również treść art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym funkcje organów powiatu w miastach na prawach powiatu sprawuje rada miasta i prezydent miasta. Funkcji organów powiatu nie pełni w związku z tym ani rada gminy, ani np. wójt. Z tych względów nie można twierdzić, że uprawnioną do otrzymania, czy też ubiegania się o przekazanie mienia - w trybie art. 64 ustawy z dnia 31 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - mogła być Gmina W. Gmina ta - jak słusznie zauważył to Minister Skarbu Państwa - nie była bowiem adresatem normy zawartej w art. 64 w/w ustawy. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd - z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 120 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.