I SA/Wa 976/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2011 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. oddala skargę; 2. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. B. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć dwadzieścia 80/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć dwadzieścia 80/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania E. S. od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] ustalającej obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na A. M. i K. M.w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] listopada 2008 r. w wysokości [...] zł oraz odsetek od tej kwoty w wysokości [...] zł naliczonych na dzień wydania decyzji utrzymało powyższą decyzję w mocy. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Prezydent Miasta O. działający przez Kierownika Sekcji Świadczeń Rodzinnych w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w O. ustalił obowiązek zwrotu nienależnie pobranych świadczeń z funduszu alimentacyjnego przyznanych na A. M. i K.M. w okresie od [...] listopada 2008 r. do [...] listopada 2008 r. w wysokości [...] zł oraz odsetek od tej kwoty w wysokości [...] zł naliczonych na dzień wydania decyzji. Przedmiotowa decyzja wydana została w wyniku wpływu do organu w dniu [...] listopada 2008 roku odpisu skróconego aktu zgonu, z którego wynikało, że dłużnik alimentacyjny – S. M. zmarł [...].09.2008 r. Akt zgonu został sporządzony dopiero [...].10.2008 r. po dokonaniu ustaleń odnośnie tożsamości zmarłego. W związku z powyższym organ ustalił, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone na rzecz A. M. i K. M. za okres od [...].11.2008 r. do [...].11. 2008 r. są świadczeniami nienależnymi i podlegają zwrotowi. Od powyższej decyzji E. S. wniosła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie, w którym nie zgadza się ze stwierdzeniem organu, że świadczenia pobrane za listopad 2008 roku są świadczeniami nienależnie pobranymi, ponieważ jak twierdzi akt zgonu dłużnika alimentacyjnego – S. M. dostarczyła do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w O. wówczas, gdy dowiedziała się o jego śmierci i wniosła o zmianę tej decyzji. Po analizie stanu prawnego i faktycznego sprawy organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany decyzji organu pierwszej instancji. Organ przytoczył treść art. 2 pkt 7 lit. a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. nr 1, poz. 7 ze zm.) stanowi, że nienależnie pobrane świadczenie to świadczenie z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. W przedmiotowej sprawie akt zgonu sporządzono w dniu [...].10.2008 r., a zatem zaistniały okoliczności powodujące ustanie od listopada 2008 r. prawa do wypłaty świadczeń alimentacyjnych. Świadczenia wypłacone za listopad 2008 roku są zatem zdaniem organu, świadczeniami nienależnie pobranymi i podlegają zwrotowi. W odwołaniu skarżąca podniosła, iż o śmierci S. M. dowiedziała się dopiero [...] listopada 2008 r., co oświadczyła także w dniu [...] grudnia 2008 r. przed organem pierwszej instancji. Fakt ten w ocenie organu odwoławczego nie ma jednak wpływu na zaistniałe okoliczności, które spowodowały ustanie prawa do wypłaty świadczeń alimentacyjnych od listopada 2008 r. Prawidłowo zatem organ pierwszej instancji uznał, że wypłacone świadczenia za listopad 2008 r. są świadczeniami nienależnie pobranymi. Zgodnie natomiast z art. 23 ust. 1 ustawy osoba, która pobrała nienależnie świadczenia, jest zobowiązana do ich zwrotu wraz z ustawowymi odsetkami. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2011 r. E. S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc w niej o ustanowienie pełnomocnika z urzędu . Ustanowiony w sprawie pełnomocnik z urzędu adwokat M. B. pismem z dnia [...] października 2011 r. przesłanym do Sądu sprecyzował treść skargi zarzucając zaskarżonej decyzji – rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (tekst jednolity: Dz. U. 2009 Nr 1 poz. 7 ze zm.) - dalej: "ustawa alimentacyjna" - poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji brak decyzji zmieniającej lub uchylającej ostateczną decyzję przyznającą E. S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego, w sytuacji gdy dopiero wydanie tej decyzji administracyjnej umożliwiło organom administracyjnym postępowanie zmierzające do ustalenia i zwrotu nienależnie pobranego świadczenia z funduszu alimentacyjnego, – rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie przepisu art. 23 ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów poprzez ich niewłaściwe zastosowanie oraz niewskazanie w podstawie prawnej decyzji, a w konsekwencji ustalenie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych świadczeń w jednej decyzji administracyjnej (zaskarżonej w tym postępowaniu), w sytuacji gdy w sprawie nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wydaje się najpierw decyzję administracyjną ustalającą te należności (decyzja ustalająca), zaś odrębną decyzją administracyjną orzeka się zwrot nienależnie pobranych świadczeń (decyzja o zwrocie). Mając na względzie powyższe zarzuty, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wniósł o: – stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2011 roku, oraz decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie Sekcji Świadczeń Rodzinnych z dnia [...] maja 2010 roku ewentualnie o – uchylenie decyzji organów obu instancji, tj. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] marca 2011 roku, [...] oraz decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie Sekcji Świadczeń Rodzinnych z dnia [...] maja 2010 roku , [...]. W obszernym uzasadnieniu dokonano analizy prawnej przepisów odnoszących się do przedmiotowej sprawy stwierdzając w konkluzji, że zdaniem skarżącego aby organ mógł domagać się zwrotu "nienależnie pobranych świadczeń" od skarżącej, musi wcześniej na podstawie przepisu art. 24 ustawy alimentacyjnej wydać decyzję w przedmiocie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji administracyjnej, na mocy której E. S. nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, tj. decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie Sekcji Świadczeń Rodzinnych z dnia [...] października 2008 roku. Dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie zmiany lub uchylenia ostatecznej decyzji przyznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego organ ten może uruchomić postępowanie, w którym ustali nienależne pobrane świadczenia. Zaś dopiero po zakończeniu tego postępowania będzie mógł prowadzić postępowanie zmierzające do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Skarżący podnosi, że w rozstrzygnięciu zarówno organu pierwszej, jak i drugiej instancji nie wskazano podstawy prawnej "ustalenia obowiązku zwrotu świadczeń". Wydaje się jednak, że organom chodziło o kwestie związane z ustaleniem należności (art. 23 ust. 2) oraz zwrotem należności (art. 23 ust. 4) . Obydwa organy zastosowały w/w przepisy, pomimo, że nie podały ich w podstawie prawnej swych decyzji, jednakże zastosowały je w sposób niewłaściwy, tym samym rażąco je naruszając. Skarżący stwierdził, że skoro decyzja Miejskiego Ośrodka Pomocy w Rodzinie z dnia [...] października 2008 roku przyznająca E. S. świadczenie z funduszu alimentacyjnego na rzecz A. M. oraz K. M. nie została zmieniona ani uchylona, to brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że świadczenia te były nienależnie pobrane. Zdaniem skarżącego obecnie w obrocie prawnym funkcjonują dwie sprzeczne ze sobą decyzję administracyjne. Jedna, która przyznaje skarżącej świadczenie z funduszu alimentacyjnego, druga, która uznaje te świadczenia za nienależne. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej: p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem tej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji publicznej, w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych innych rozstrzygnięć administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, lecz sąd nie jest związany zarzutami skargi, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę rozstrzygnięcia dla obu organów w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (zwana dalej ustawą alimentacyjną). Organy rozpoznające sprawę uznały, że w świetle okoliczności faktycznych sprawy zachodzi podstawa do zastosowania przepisu art. 2 pkt 7 lit. a , art. 2 pkt 11, art. 19 ust. 1 oraz art. 23 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy. Natomiast z treści art. 24 ust. 1 powyższej ustawy wynika, że organ właściwy wierzyciela oraz marszałek województwa mogą bez zgody osoby uprawnionej albo jej przedstawiciela ustawowego zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń, egzekucja stała się skuteczna, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenia. Pojęcie obowiązku alimentacyjnego zdefiniowane zostało w art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.), w myśl którego pod pojęciem tym rozumieć należy obowiązek dostarczania środków utrzymania i wychowania. Jednocześnie, zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą Sądu Najwyższego z samego charakteru świadczeń alimentacyjnych wynika, że ich celem jest dostarczenie uprawnionemu środków na zaspokojenie bieżących potrzeb (por. m.in. uchwałę składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 września 1949 r., która stosownie do poglądu zawartego w wyroku SN z dnia 8 czerwca 1976 r. III CRN 88/76 - OSNCP 1977, poz. 33 - zachowała swą aktualność, uchwała z 5 lipca 1995 r., sygn. III CZP 86/95, Lex nr 4258). Unormowania materialnego prawa administracyjnego zawarte w ustawie z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2009 r. Nr 1, poz. 7) służą natomiast wsparciu osób znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej z powodu niemożności wyegzekwowania środków na bieżące utrzymanie od osób zobowiązanych do alimentacji (por. wyrok NSA z 28 lipca 2010 r. sygn. I OSK 597/10. www.nsa.gov.pl). W świetle powyższego nie powinno budzić wątpliwości, że tryb postępowania administracyjnego uregulowany tą ustawą służy zapewnieniu bieżących środków na utrzymanie osobom uprawnionym do alimentów. Jednocześnie, z woli ustawodawcy, przyznane na mocy przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują w wysokości bieżąco ustalonych alimentów (art. 10 u.p.o.a.) Podstawowym warunkiem uzyskania świadczeń z funduszu alimentacyjnego jest bezskuteczność egzekucji (art. 3 u.p.o.a.) Same świadczenie z funduszu alimentacyjnego służyć mają natomiast zastąpieniu tych nie wyegzekwowanych alimentów. Stąd też, jak zauważa się w piśmiennictwie, w art. 10 ust. 1 u.p.o.a. ustawodawca powiązał wysokość kwot miesięcznego świadczenia wypłaconego przez organ z wysokością kwoty, jaką dłużnik uiszczałby na rzecz wierzyciela gdyby egzekucja była prowadzona skutecznie (A. Korcz-Maciejko, Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Komentarz, Warszawa 2010, s. 133). Z uwzględnieniem powyższego dokonywać należy wykładni przepisów ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Zatem organ zobowiązany jest do wypłaty świadczenia alimentacyjnego osobom uprawnionym po spełnieniu przez nich warunków ustawowych do jego otrzymania jeśli zobowiązany do ich wypłaty dłużnik nie wypełnia swojego obowiązku. W realiach niniejszej sprawy dłużnik alimentacyjny zmarł, a tym samym ustał jego obowiązek alimentacyjny na rzecz dzieci. Dlatego też organ utracił podstawę prawną do dalszego wypłacania do rąk skarżącej na rzecz dzieci A. M. i K. M. świadczenia alimentacyjnego. Śmierć zobowiązanego do alimentów spowodowała, że choć w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca świadczenie alimentacyjne na co słusznie zwraca uwagę skarżąca, to w stanie faktycznym tej sprawy nie może ona wywołać skutków prawnych. Ponieważ S. M. (dłużnik alimentacyjny) zmarł w dniu [...].09.2008 r., a akt zgonu sporządzono dopiero w dniu [...].10.2008 r. po dokonaniu ustaleń odnośnie tożsamości zmarłego, słusznie zdaniem Sądu organy obu instancji uznały, że świadczenie wypłacone za okres od [...] listopada 2008 r. do dnia [...] listopada 2008 r. jest świadczeniem nienależnym podlegającym zwrotowi. Pojęcie bowiem "świadczenia nienależnego" jest pojęciem obiektywnym występującym wówczas, gdy zostaje wypłacone bez podstawy prawnej lub gdy podstawa taka odpadła. Legalną definicję tego pojęcia zawarto w art. 2 pkt 7 lit. a-e omawianej ustawy. Zgodnie z nią nienależnie pobranym świadczeniem, są świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie albo wstrzymanie wypłaty świadczenia w całości lub w części. Sytuacja taka miała miejsce w przedmiotowej sprawie (śmierć dłużnika alimentacyjnego). Decyzję o zwrocie nienależnie pobranego świadczenia organ wydaje po zakończeniu okresu świadczeniowego lub po uchyleniu decyzji w sprawie przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie został zakończony wraz ze śmiercią zobowiązanego okres świadczeniowy, to organ nie uchylając przed wydaniem zaskarżonej decyzji, decyzji o przyznaniu świadczenia alimentacyjnego wprawdzie naruszył obowiązujące prawo (art. 24 ustawy alimentacyjnej), ale naruszenie to nie miało w realiach tej konkretnej sprawy wpływu na jej ostateczny wynik, co Sąd musi również badać z urzędu. Z tego powodu Sąd nie wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, ponieważ w końcowym efekcie skarżąca i tak byłaby zobowiązana do zwrotu tego świadczenia za okres od dnia 1 listopada 2008 r. do 30 listopada 2008 r. Jednocześnie Sąd zwraca uwagę, że kwestia ewentualnego umorzenia nienależnie pobranych świadczeń alimentacyjnych wraz z odsetkami w całości lub w części, ewentualnie rozłożenie tej należności na raty stanowi odrębną sprawę administracyjną i wniosek w tej kwestii winien być przedmiotem nowego postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie art. 23 ust. 8 ustawy alimentacyjnej. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) ze zm.) orzekł jak w sentencji.