I SA/Wa 976/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2012 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. Sp. k.a. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. umarzającą postępowanie administracyjne. W uzasadnieniu decyzji Minister podał, że w piśmie z dnia 13 kwietnia 2011 r. F. sp. z o.o. S.K.A wniosła o wszczęcie postępowania w sprawie realizacji ogrodzenia parku [...] w [...] w związku z prowadzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowaniem w sprawie legalizacji wyżej wymienionego ogrodzenia. Decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2011 r. Miejski Konserwator Zabytków w [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na realizację ogrodzenia przy [...] w [...] (przy parku im.[...] ), wskazując, że ogrodzenie zostało wykonane. Od powyższej decyzji odwołanie wniosła F. Sp. z o.o. S.K.A. twierdząc, że nie jest tak, że pozwoleń konserwatorskich nie można wydać dla już zrealizowanych inwestycji. Gdyby bowiem przyjąć pogląd organu I instancji oznaczałoby to, że instytucja legalizacji robót budowlanych nie może być stosowana wobec wszelkich obiektów realizowanych na terenach objętych ochroną konserwatorską. W odwołaniu wskazano również, że warunki dotyczące realizacji ogrodzenia zostały określone w decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uzgodnionej przez organ konserwatorski postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. W ocenie spółki art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż dotyczy wydawania pozwoleń na roboty budowlane, a wykonanie ogrodzenia nie jest robotą budowlaną w rozumieniu Prawa budowlanego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozstrzygając niniejszą sprawę ustalił, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno – architektonicznego miasta [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem[...] , na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] dnia [...] marca 1980 r. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami pozwolenie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wymaga podejmowania działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, przy czym zabytkiem w myśl art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b tej ustawy jest także układ urbanistyczny. Minister wyjaśnił, że w przypadku objęcia ochroną konserwatorską samego założenia urbanistycznego zabytkiem jest sama koncepcja urbanistyczna w ogólności. Przedmiotem ochrony jest więc to założenie albo układ urbanistyczny, a nie poszczególne rzeczy (nieruchomości) położone w strefie ochronnej. Organ II instancji podkreślił, że objęcie historycznego układu urbanistycznego ochroną konserwatorską poprzez jego wpisanie do rejestru zabytków nie oznacza zakazu dokonywania przy nim jakichkolwiek zmian. Dopuszczalne jest podejmowanie przy takim zabytku działań, które powodując zmiany układu, nie będą skutkowały trwałym uszczerbkiem dla chronionych wartości tego zabytku. Minister wskazał, że z brzmienia przepisu art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika, że nie wszystkie działania przy zabytku wymagają pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, ale tylko takie, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W ocenie Ministra zaś nie ulega wątpliwości, że realizacja ogrodzenia jako nowego elementu, zmieniającego strukturę przestrzenną układu urbanistycznego wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Z obowiązku tego nie zwalania fakt uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Minister przytoczył pogląd wypracowany przez przedstawicieli doktryny na podstawie art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że adresat decyzji o warunkach zabudowy uzyskuje nie tyle przyrzeczenie wydania pozwolenia na budowę, co uprawnia do ubiegania się o takie pozwolenie. Można więc przyjąć, że decyzja o warunkach zabudowy gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, jeżeli jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego. (por. T. Bąkowski, Komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zakamycze 2004, Komentarz do art. 55). Zdaniem organu odwoławczego rozważania powyższe zachowują aktualność na gruncie ustawy o ochronie zabytków i opiece na zabytkami. Zdaniem Ministra nie ulega wątpliwości, że organ I instancji, oceniając dopuszczalność realizacji przedmiotowego ogrodzenia na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, zasadnie stwierdził, że fakt jego wykonania przesądza o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wydania pozwolenia, a w konsekwencji o jego umorzeniu. Istotą bowiem sprawy o udzieleniu pozwolenia na prowadzenie działań przy zabytku wpisanym do rejestru, jest wyrażenie przez powołany do tego organ administracji zgody na rozpoczęcie zamierzonych przez inwestora prac. Pozwolenie konserwatorskie ma charakter decyzji uprawniającej inwestora do rozpoczęcia robót. Może więc dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych. Skoro zatem inwestor wykonał działania objęte wnioskiem, to zdaniem Ministra nie można w tej sytuacji wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty. Na powyższą okoliczność organ przywołał wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 333/07 z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt. II OSK 2152/10. Minister wyjaśnił ponadto, że fakt wykonania prac na terenie wpisanym do rejestru zabytków bez pozwolenia organu ochrony zabytków stanowi podstawę do wszczęcia postępowania w trybie nadzoru konserwatorskiego. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła F. Sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] zarzucając jej naruszenie: 1) art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, ewentualnie 2) art. 105 § 1 k.p.a. 3) art. 36 ust. 1 pkt 11 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez błędną wykładnię i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącej Spółki w sprawie niniejszej nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia organu konserwatorskiego na postawienie ogrodzenia na podstawie art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wniosek zaś złożono, aby w związku z toczącym się postępowaniem legalizacyjnym uzyskać decyzję umarzającą postępowanie, która mogłaby m.in. stanowić podstawę do jego pozytywnego zakończenia. Zdaniem skarżącej spółki kwestia estetyki ogrodzenia nie jest przedmiotem ochrony w ramach historycznego układu urbanistycznego, zgoda na jego usytuowanie została wydana w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] kwietnia 2008 r. uzgodnionej z organem konserwatorskim postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Podniesiono również, że błędne jest stanowisko organów, że fakt wykonania ogrodzenia jest przeszkodą w jego legalizacji i uniemożliwia wydanie pozwolenia konserwatorskiego. Skarżąca spółka przyznała, że faktycznie ogrodzenie zmienia strukturę przestrzenną układu urbanistycznego, ale jej zdaniem wystarczające jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydając pozwolenie konserwatorskie organ nie może ponownie orzekać o zgodzie na realizację ogrodzenia kierując się przesłankami właściwymi na etapie ustalenia warunków zabudowy i właściwymi dla przedmiotu ochrony jaki stanowi historyczny układ urbanistyczny. Byłoby to bowiem rozstrzygnięcie wydane drugi raz w tej samej sprawie. W ocenie skarżącej Minister nie wyjaśnił dostatecznie dogłębnie przesłanek, na podstawie których uznał, że w ramach przedmiotu ochrony jakim jest historyczny układ urbanistyczny inwestor winien uzyskać pozwolenie konserwatorskie na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków. Skarżąca wskazała, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera żadnych wymagań, co do kształtu przyszłego ogrodzenia. Nie jest trafny zdaniem skarżącej pogląd Ministra, że dopiero przeprowadzenie postępowania w trybie nadzoru konserwatorskiego daje podstawy do wydania pozwolenia na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy. Skarżąca Spółka podniosła ponadto, że skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 r. wszczynającym procedurę legalizacyjną nie zobowiązał inwestora do przedłożenia pozwolenia konserwatorskiego, to oznacza, że obowiązku takiego nie ma. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrole nad działalnością administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 1270). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, zarzuty zaś w niej postawione za chybione, a powoływane w uzasadnieniu skargi wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego za nie znajdujące odniesień do ustalonego w sprawie niniejszej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W doktrynie jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem zaś jest konkretna sprawa, w której organ administracji publicznej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 listopada 2009 r. sygn. akt. I SA/Lu 451/09, lex 532454). Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że trafne jest stanowisko organów orzekających, co do tego, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej Spółki z dnia 13 kwietnia 2011 r. należało umorzyć jako bezprzedmiotowe. W sprawie niniejszej niesporne jest, iż prace polegające na postawieniu ogrodzenia przy ul. [...] w [...] (przy parku[...] ) zostały zrealizowane. Niesporne jest również to, że przedmiotowe ogrodzenie znajduje się na terenie zespołu urbanistyczno- architektonicznego miasta[...] , wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] marca 1980 r. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, poz. 1568 ze zm.) Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1b wyżej wymienionej ustawy o ochronie i opiece podlegają bez względu na stan zachowania zabytki nieruchome będące w szczególności układami urbanistycznymi, ruralistycznymi i zespołami budowlanymi. Z kolei stosownie do treści art. 3 pkt 12 tej ustawy historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Zgodnie natomiast z art. 36 ust. 1 pkt 11 wyżej wymienionej ustawy podejmowanie działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W ocenie Sądu zasadnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, że realizacja ogrodzenia jako nowego elementu, zmieniającego strukturę przestrzenną układu urbanistycznego wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Skoro więc obowiązkiem organów ochrony zabytków było wypowiedzenie się, co do możliwości realizacji ogrodzenia na terenie objętym ochroną zabytków, to podstawą rozstrzygnięcia mogły być jedynie przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. W konsekwencji organy te nie mogły w żaden sposób wziąć pod uwagę podnoszonych okoliczności, że przed organami nadzoru budowlanego toczy się postępowanie legalizacyjne dotyczące przedmiotowego ogrodzenia, czy też, że w obrocie prawnym pozostaje decyzja o warunkach zabudowy uzgodniona z organem konserwatorskim. Zasadnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przyjął, że uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie zwalania go z obowiązku uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków. Należy dodać, że oczywistym jest również, że posiadanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy nie zwalania go z uzyskania pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Podkreślić należy, że obowiązkiem organów w niniejszej sprawie była ocena zasadności wniosku skarżącej Spółki wyłącznie z punktu widzenia przepisów dotyczących ochrony zabytków. A w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami brak jest przepisu analogicznego do unormowania zawartego w art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, które umożliwiłoby legalizację prac przy zabytku już zrealizowanych. W takiej bowiem sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 45 ustawy z dnia 23 lipca 2003r., zgodnie z którym, w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję: 1) nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu lub uporządkowanie terenu, określające termin wykonania tych czynności, albo 2) zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób i w określonym terminie. Wykładnia gramatyczna tego przepisu jednoznacznie wskazuje, że w przypadku podjęcia działań określonych w tym przepisie, a zatem m.in. które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub wyglądu obiektu wpisanego do rejestru organ ma obowiązek wydać jedną z decyzji określonych w tym przepisie. Powyższe wskazuje, w ocenie Sądu, że prawidłowo organ uznał, że w przypadku zrealizowania ogrodzenia znajdującego się na obszarze wpisanym do rejestru zabytków brak jest przedmiotu sprawy, a zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe należało umorzyć. Z powyższych względów Sąd uznał, że zarzuty skargi nie znajdują oparcia w przepisach prawa, a w toku postępowania nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy – co skutkowało oddaleniem. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.