I SA/Wa 978/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska WSA Dariusz Chaciński Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi J.G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] marca 2010 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy Z. od decyzji Starosty W. z [...] października 2009 r. nr [...], orzekającej o zwrocie nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha, uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że decyzją z [...] października 2009 r. Starosta W. orzekł o zwrocie wyżej opisanej nieruchomości na rzecz byłej właścicielki C.G., uzasadniając rozstrzygnięcie zbędnością przedmiotowej nieruchomości na cel jej nabycia. Nabycie nastąpiło w drodze umowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy Z. Zakwestionował, on prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego albo przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że nieruchomość położona we wsi Z., oznaczona jako działki nr [...] i [...], stanowiąca własność C.G., została nabyta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży z [...] lutego 1989 r. Rep. [...] Nr [...]. Z aktu notarialnego wynika, że nieruchomość była położona na terenie przeznaczonym pod budowę szkoły [...] we wsi Z., zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z [...] lipca 1985 r. Pismem z [...] września 2008 r. C.G. wystąpiła o zwrot nieruchomości. Starosta W. decyzją z [...] stycznia 2009 r. nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w Z., oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha i działka nr [...] o pow. [...] ha. W wyniku wniesionego odwołania Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2009 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Po ponownym przeprowadzeniu postępowania Starosta W. orzekł o zwrocie nieruchomości. W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy Z., wskazał, że przedmiotowa nieruchomość została nabyta na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym w drodze czynności cywilnoprawnej, nie mającej związku z procedurą wywłaszczenia. Zdaniem odwołującego Starosta W. naruszył przepisy procedury administracyjnej tj. art. 7 kpa oraz błędnie zastosował przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu sprawy wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: ugn) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Stosownie do art. 137 ust. 1 ugn, nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu albo, 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel nie został zrealizowany. Na podstawie art. 216 ugn przepisy rozdziału 6 działu III znajdują odpowiednie zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw wskazanych w tej normie, w tym na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego w niniejszej sprawie niezbędnym jest ustalenie, czy nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, czy też ustawa ta nie mieściła się w podstawie zawarcia umowy. Ocena czy nieruchomość nabyta została na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie może abstrahować od ustalenia, czy nieruchomość ta była przedmiotem procedury wywłaszczeniowej. Organ podkreślił, że hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są objęte przypadki nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, jeśli umowa została zawarta bez żadnego związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Dlatego konieczne jest wyjaśnienie, czy nabycie przedmiotowej nieruchomości na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] lutego 1989 r. Rep. [...] Nr [...] nastąpiło na skutek podjęcia przez organ administracyjny czynności wywłaszczeniowych. Niezbędnym jest również wyjaśnienie przyczyn powołania w akcie notarialnym decyzji Naczelnika Gminy Z. z dnia [...] listopada 1988 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, wydanej w trybie art. 12 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wojewoda wskazał, że art. 216 ust. 2 pkt 3 nie ma zastosowania do sytuacji nabycia nieruchomości na podstawie art. 12 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Wojewoda zauważył, iż z akt przedmiotowej sprawy wynika, że decyzją z [...] października 1993 r. nr [...] Urząd Rejonowy w W. wydał decyzję oddającą w zarząd nieruchomość położoną w Z., oznaczoną jako działki nr [...] na rzecz Szkoły [...] w Z. W aktach brak jest dokumentów świadczących o wygaśnięciu tego prawa. W związku z powyższym organ pierwszej instancji powinien uznać za stronę niniejszego postępowania również Szkołę [...] w Z. W ocenie Wojewody [...], rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji narusza art. 7 i art. 77 § 1 kpa, zobowiązujące organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Organ pierwszej instancji nie wziął pod uwagę aktualnie obowiązującego orzecznictwa oraz dokonał błędnej wykładni przepisów. Dlatego organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa). Zdaniem Wojewody rozstrzygnięcie jej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C.G. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, której zarzuciła; 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnego uznania, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do żądania zwrotu nieruchomości, gdyż nie zostało wykazane, że nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości; 2) naruszenie przepisów postępowania, których to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. a) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, i 77 kpa poprzez błędne uznanie, że zachodzi podstawa do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, gdyż zdaniem organu brak było ustalenia czy nabycie nieruchomości nastąpiło na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości b) art. 28 kpa, poprzez niesłuszne uznanie, iż Szkoła [...] w Z. winna być uznana za stronę postępowania c) art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, iż nieprawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że organ I instancji nie ustalił czy nabycie nieruchomości nastąpiło w trybie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem skarżącej o nabyciu w trybie tej ustawy świadczą zarówno treść oferty jak i treść aktu notarialnego. Skarżąca podniosła, iż z treści oferty wynika, że Urząd Gminy zawiadamia, że dla celów realizacji miejscowego ogólno-szczegółowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Z. – Z. – N. zatwierdzonego uchwałą GRN w Z. Nr [...] z dnia [...].08.1978 r. w części dotyczącej budowy szkoły [...] wraz z urządzeniami przyszkolnymi zamierza się nabyć na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (...) część nieruchomości Nr [...] położonej w Z. o pow. [...] ha. Skarżąca wskazała, że w przypadku nie wyrażenia zgody na dobrowolne odstąpienie od nieruchomości, Gmina wystąpiłaby z wnioskiem o przymusowe wywłaszczenie. Z powyższego zdaniem skarżącej wynika, iż już przed złożeniem oferty nieruchomość miała ustalone przeznaczenie na cel publiczny tj. budowę szkoły, co potwierdza także powołana w akcie notarialnym decyzja nr [...] z 1985 r. oraz z [...] sierpnia 1985 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji, z której wynika, że wymienione działki gruntu położone są na terenie przeznaczonym pod budowę szkoły [...] we wsi Z. Na tak sprecyzowany cel Skarb Państwa kupował nieruchomość (§ 2 aktu notarialnego). W ocenie skarżącej oczywistym jest, że umowa sprzedaży nieruchomości została zawarta w związku z zamiarem wywłaszczenia nieruchomości. Skarżąca zarzuciła, że organ błędnie uznał, iż stroną postępowania winna być obok Gminy Z. również Szkoła [...] w Z. To gmina jest właścicielem nieruchomości o którą toczy się postępowanie w sprawie o zwrot, wobec czego traktowanie jako strony Szkoły [...] nie znajduje w ocenie skarżącej, podstaw zarówno faktycznych jak i prawnych. Skarżąca wskazała także na przepis art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który gwarantuje obywatelom ochronę prawa własności, również przed arbitralnym postępowaniem organów administracji. Skarżąca podniosła, że z dowodów zgromadzonych w sprawie, w szczególności z wizji lokalnej, jednoznacznie wynika, że nieruchomość wywłaszczona stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wobec czego, zaistniała przesłanka do jej zwrotu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po wniesieniu skargi zmarła skarżąca C.G. Spadek po niej nabył w całości syn J.G. (akt poświadczenia dziedziczenia z [...] października 2010 r. nr [...] sporządzony przez notariusza B.D. k. 46-47 akt sądowych). J.G. poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Organ II instancji prawidłowo uchylił w całości decyzję Starosty W. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a rozstrzygnięcie jej wymaga przeprowadzenia postępowania w znacznej części. W postępowaniu przed organem I instancji nie zostały zebrane w sposób wyczerpujący dowody, które stanowić mogą podstawę do uznania, że umowa sprzedaży działek nr [...] i nr [...] zawarta [...] lutego 1989 r. w formie aktu notarialnego pomiędzy C.G. a Skarbem Państwa nastąpiła na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. To, czy nieruchomość została nabyta na podstawie przepisów wyżej wskazanej ustawy, wymaga odniesienia do unormowań obowiązujących w dniu zawarcia umowy. Zważyć należy, że istotnym dowodem, który w ocenie organu I instancji przemawia za tym, iż C.G. działała pod przymusem wywłaszczenia, jest oferta z 1 kwietnia 1985 r. Jednakże pomijając już fakt, że oferta ta dotyczyła nabycia nieruchomości na podstawie ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a nie ustawy z 1985 r., to dotyczyła ona tylko jednej działki, tj. nr [...]. Uszło uwadze organu I instancji, że na podstawie aktu notarialnego sprzedane zostały działki nr [...] i nr [...]. Organ nie wyjaśnił powyższych rozbieżności. Z materiału zebranego w sprawie nie wynika, jakie czynności podejmowane były wobec matki skarżącego od złożenia oferty w 1985 r. do zawarcia umowy w 1989 r., mające na celu spowodowanie zbycia przez nią nieruchomości. Organ I instancji nie wyjaśnił, kto wystąpił z wnioskiem o wywłaszczenie. Oferta z 1985 r. została złożona przez Naczelnika Gminy Z. Natomiast wezwanie do stawiennictwa w Państwowym Biurze Notarialnym celem zawarcia umowy zostało skierowane do matki skarżącego przez Wojewódzką Dyrekcję Inwestycji w O. Organ I instancji nie załączył wniosku wywłaszczeniowego. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 52 ustawy z 1985 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego mogło nastąpić z urzędu lub na wniosek zainteresowanego organu administracji państwowej, innej państwowej jednostki organizacyjnej lub jednostki gospodarki uspołecznionej. Z decyzji organu I instancji ani z akt sprawy nie wynika, na czyj wniosek i z jakiego powodu został dokonany podział nieruchomości na podstawie decyzji Naczelnika Gminy Z. z [...] listopada 1988 r., która powołana jest w akcie notarialnym. Organ nie załączył tej decyzji do akt sprawy. W aktach administracyjnych brak jest także decyzji lokalizacyjnej z [...] lipca 1985 r. Nr [...] (o czym jest wzmianka w akcie notarialnym), a z której wynikałoby, że działki skarżącej położone są na terenie przeznaczonym pod budowę szkoły. Wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli na ocenę, co legło u podstaw zawarcia umowy notarialnej, a tym samym, czy umowa ta była zawarta na podstawie ustawy z 1985 r. - i wobec czego, czy uzasadnione są podstawy do zwrotu nieruchomości. Wobec powyższych uchybień organu I instancji, prawidłowo Wojewoda [...] uchylił decyzję tego organu i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Organ I instancji naruszył przepisy art. 7, 77 oraz 107 § 3 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dokonując kwalifikacji tak ustalonego stanu faktycznego sprawy, bez zebrania koniecznych w sprawie dowodów i ich oceny, organ I instancji naruszył też przepisy prawa materialnego, tj. art. 136, 137 i 216 ustawy o gospodarce gruntami. Jedynie bowiem ustalenie, że sprzedaż nastąpiła na podstawie przepisów ustawy z 1985 r. - i po spełnieniu przesłanek do zwrotu - uzasadnione jest rozstrzygniecie o zwrocie nieruchomości. Podstaw takich nie stwarza umowa, która nie pozostawałaby w związku z przepisami ustawy z 1985 r. Z przyczyn wyżej wskazanych nieuprawnione są zarzuty skargi o naruszeniu przez organ odwoławczy tych przepisów. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego przyznania przez organ odwoławczy przymiotu strony Szkole [...] w Z., stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne powinno wyjaśnić charakter prawny władania przez szkołę spornymi gruntami. Grunty te stanowią własność Gminy (zgodnie z decyzją Wojewody [...] z [...] września 1996 r.). Wskazana w zaskarżonej decyzji, decyzja o oddaniu ich w zarząd szkole, a dotycząca gruntów będących własnością Skarbu Państwa, a więc jeszcze sprzed ich komunalizacji, nie jest miarodajna dla oceny przymiotu strony. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).