I SA/Wa 978/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński (spr.) Sędziowie: WSA Dorota Apostolidis WSA Iwona Owsińska- Gwiazda Protokolant Kinga Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2012 r. ze skargi Spółdzielni [...] w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych oddala skargę. Syg. akt I SA/Wa 978/12 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] marca 2012 roku, nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni [...] z dnia [...] grudnia 2011 roku od decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lutego 2011 roku, nr [...] odmawiającej pozwolenia na zabudowę przejścia w parterze budynku ul. [...] w W., zgodnie z projektem budowlanym adaptacji przejścia pieszego w budynku przy ulicy [...] w W. na pasaż wystawowy – autorstwa w zakresie architektonicznym inż. arch. [...] – działając na podstawie przepisu art. 36 ust.1 pkt 1 i art. 93 ust.1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami( DZ.U nr 162, poz. 1568 ze zm. dalej jako ustawa o ochronie zabytków) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego( DZ.U z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej jako k.p.a.) – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej. Organ I Instancji – [...] Konserwator Zabytków ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] grudnia 2011 roku, nr [...] odmówił Spółdzielni [...] pozwolenia na zabudowę przejścia w parterze budynku przy ulicy [...] w W. – zgodnie z projektem budowlanym adaptacji przejścia pieszego w budynku mieszkalnym przy ulicy [...] w W. Organ ustalił, iż budynek przy ulicy [...] stanowi fragment strefy ochrony konserwatorskiej ,,[...]‘’, wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 1979 roku i podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków. Planowane przedsięwzięcie miałoby polegać na adaptacji istniejącego obecnie pasażu dla celów wystawowych, poprzez wygospodarowanie zamkniętej przestrzeni o pow. ok. [...] m² i zamknięcie przeszklonymi przesłonami od strony ulicy [...] i [...]. Nadto organ ustalił, że przedmiotowa nieruchomość położona jest na terenie dla którego obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru [...], przyjętego uchwałą nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2006 roku (DZ.Urz. Woj. [...]. nr [...], poz. [...]). Planowany obiekt usytuowany jest na terenie oznaczonym na rysunku planu oznaczonym symbolem KZ1-M/U tj. w strefie ochrony konserwatorskiej, na terenie zabudowy mieszkaniowej oraz usług o charakterze lokalnym. W ustaleniach szczegółowych dla tych terenów, w § 13 wskazano, że w odniesieniu do zabudowy przy ul. [...] ustala się zakaz ,,zmian kompozycji elewacji’’. Organ dokonując oceny prawnej wskazał, że materialnoprawną podstawę rozpatrywanej decyzji stanowi przepis art. 36 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Organ zauważył, że zabytkiem w niniejszej sprawie jest układ urbanistyczny [...]. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej obszaru objętego ochroną. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych, a także układu i wystroju elewacji poszczególnych budynków tworzących ten układ. Tak więc zdaniem organu należy w sprawie rozstrzygnąć czy projektowane prace są dopuszczalne ze stanowiska konserwatorskiego tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych, przestrzenno – architektonicznych chronionego obszaru. W ocenie organu odwoławczego realizacja rozpatrywanego zamierzenia, prowadząca do zmiany kompozycji elewacji budynku poprzez zabudowę otwartego pasażu niekorzystnie zmieniłoby bryłę budynku, tym samym negatywnie wpływając na wartości przestrzenne i wzajemne relacje zabudowy układu urbanistycznego tego obszaru. Pasaż w parterze przedmiotowego budynku przy ulicy [...] jest bowiem integralnym elementem układu przestrzennego, stanowi ważny element identyfikujący stylowo ten obiekt w duchu modernizmu, a tym samym współtworzy charakterystyczny wygląd [...] i podlega ochronie jako świadectwo rozwoju tej części [...]. Prześwit przedmiotowego obiektu posiada znaczenie urbanistyczne, wynikające z nadania lekkości bryle budynku. Istotna jest też obecna funkcja komunikacyjna ruchu pieszego przedmiotowego pasażu, która w wyniku realizacji planowanej inwestycji zostałaby znacznie ograniczona. W ocenie organu projektowana zabudowa pasażu w sposób nieodwracalny zniekształciłaby zachowany w tym miejscu oryginalny układ przestrzenny [...], degradując wartości historyczne i architektoniczne tej części [...]. Dopuszczenie do realizacji przedmiotowego zamierzenia pozostawałoby zatem w sprzeczności z fundamentalną zasadą, unormowaną w art. 4 ustawy o ochronie zabytków, stanowiącą, że ochrona zabytków polega na podejmowaniu przez organ administracji publicznej działań, mających na celu zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków (pkt 2), a także udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków (pkt 3). W interesie społecznym zatem leży ochrona obszaru o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia historycznego wyrazu architektonicznego wnętrza ulicy. Działania zmierzające do polepszenia warunków użytkowania budynku jest możliwe tylko wtedy, o ile dokonywane zmiany nie wpływają na uszczuplenie wartości zabytkowych układu urbanistycznego, którego elementem jest budynek przy ulicy [...]. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniosła Spółdzielnia [...]. Skarżąca zarzucała, iż przedmiotowa decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Z tej też racji skarżąca wnosiła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2) wydanie decyzji zezwalającej na adaptację przejścia pod budynkiem zgodnie z wnioskiem z dnia 16 marca 2011 roku lub przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzucała rażące naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego polegające na nieprzestrzeganiu zarówno terminu rozpatrzenia sprawy, jak i procedury administracyjnej. Zarzucono błędne ustalenia faktyczne, i podnoszono, że faktycznie budynek przy ulicy [...] w W. nie stanowi fragmentu strefy konserwatorskiej ,, [...]’’ wpisanej do rejestru zabytków pod numerem [...], lecz jest tylko obiektem budowlanym znajdującym się w niej i jako taki nie podlega ochronie konserwatorskiej. Strona skarżąca wskazywała, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] w §§ 16 i 17 nie odnoszą się do przedmiotowego budynku przy ulicy [...]. Odnosi się do niego tylko zapis § 19 planu zagospodarowania dopuszczający przeprowadzenie drobnych zmian budowlanych w obrębie budynku, bez naruszania jego gabarytów i funkcji. Skarżąca wskazywała, że wbrew twierdzeniom organu odwoławczego nie nastąpi istotna zmiana kompozycji elewacji. Jej zdaniem nie jest ona istotna z punktu widzenia ochrony układu urbanistycznego, bo nadal zostanie zachowana przelotowość prześwitu. Skarżąca jako zarzut podnosiła, że organ ochrony zabytków wręcz zmusza właściciela terenu do świadczenia nieodpłatnych usług komunikacyjnych na rzecz Zarządu Dróg Miejskich w postaci dodatkowego prawa przechodu przez teren należący do skarżącej, co również narusza prawo do dysponowania nieruchomością. Tym bardziej, że Zarząd Dróg Miejskich w W. odpowiedzialny za komunikację wyraźnie podkreślił, że prześwit nie jest potrzebny dla realizacji zapewnienia ciągu komunikacyjnego. Nadto skarżąca zauważyła, że organ nie odniósł się do argumentów przedstawionych w odwołaniu, co może świadczyć, że decyzja została podjęta bez wnikliwego rozpatrzenia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosił o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji przeprowadza ocenę zgodności decyzji z prawem. W szczególności istotne jest ustalenie, czy w postępowaniu przed organami administracyjnymi zostały dostatecznie i w sposób prawidłowy wyjaśnione okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie, iż okoliczności te nie zostały w zostały w sposób prawidłowy wyjaśnione uniemożliwia dokonanie oceny, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wa w szczególności, czy nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy( por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1981 roku, syg. akt S.A. 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7). Decyzja jest zgodna z prawem, jeżeli odpowiada przepisom postępowania administracyjnego, jak też uregulowaniom prawa materialnego( por. wyrok NSA z 7 października 2002 roku, syg. akt II SA 2554/04, LEX nr 77 220). W ocenie Sądu zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa. Sąd podzielił stanowisko organów, iż przedmiotowy budynek jako znajdujący się strefie ochrony konserwatorskiej ,,[...]‘’- wpisanej do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] kwietnia 1979 roku wymagał zgody organu ochrony zabytków na dokonywanie robót budowlanych. Przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad zabytkami określa ustawa z 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 4 tej ustawy ochrona zabytków polega, w szczególności na podejmowaniu przez organy administracji publicznej działań mających na celu zapewnienie warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków oraz ich zagospodarowanie i utrzymanie, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków, udaremnienie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków, przeciwdziałanie kradzieży, zaginięciu lub nielegalnemu wywozowi zabytków za granicę, kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków, a także uwzględnienie zadań ochronnych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz kształtowaniu środowiska. Tak więc organ wydając decyzję winien kierować się zasadami wynikającymi z wyżej cytowanego przepisu. Należy zauważyć, iż zarzuty skargi nie podważają prawidłowych ustaleń faktycznych i dokonanej oceny prawnej. Jako nietrafny należy uznać zarzut, iż budynek przy ulicy [...] w W. nie podlega ochronie konserwatorskiej ponieważ jako taki nie jest wpisany do rejestru zabytków. Wbrew twierdzeniom skarżącej przedmiotowy budynek podlega ochronie konserwatorskiej z tej racji, iż stanowi jeden z elementów historycznego układu urbanistycznego [...]. Budynek ten został zbudowany w pierwszej połowie lat sześćdziesiątych ubiegłego wieku i stanowi kontynuacje linii architektonicznej tego terenu. Trafnie zauważył organ ochrony zabytków, iż obszar gdzie znajduje się przedmiotowy budynek został wpisany do rejestru zabytków w 1979 roku, w sytuacji gdy on już istniał w obecnym kształcie, co tym samym było inkorporacją do strefy konserwatorskiej ,,[...]’’ również budynków, układów przestrzennych zrealizowanych w latach powojennych, uznając je za dobro podlegające z punktu widzenia konserwatorskiego ochronie. Należy podzielić stanowisko organu, iż strefa konserwatorska ,,[...]’’ jest historycznym układem urbanistycznym. Zgodnie z art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków historyczny układ urbanistyczny jest to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic i sieci dróg. Z tego względu organ ochrony zabytków rozpoznając sprawę winien rozstrzygnąć czy projektowane prace budowlane są dopuszczalne z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej tj. czy nie naruszają wartości zabytkowych, przestrzenno – architektonicznych chronionego obszaru [...]. Stanowisko strony skarżącej, iż przedmiotowe prace budowlane w postaci zabudowy pasażu nie wpłyną na wygląd i zmianę elewacji oraz bryły budynku przy ulicy [...] nie zasługuje na uwzględnienie. Należy się zgodzić, iż wykonanie projektowanej inwestycji doprowadzi do zmiany kompozycji elewacji budynku poprzez zabudowę otwartego pasażu. Zmiana elewacji przedmiotowego budynku pozostanie również w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru [...]. Zgodnie z § 13 ust.3 uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] listopada 2006 roku (Dziennik Urzędowy Województwa [...] nr [...], poz. [...] ze zm.), celem odtworzenia dawnego klimatu oraz wytworzenia reprezentacyjnego charakteru przestrzeni publicznej w ciągu ulicy [...], a także utrzymania jej jednolitego charakteru planu – ustala zakaz nadbudów, dobudów, zmian kompozycji elewacji.....’’. Należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że wraz z zabudową pasażu, zmieni się również bryła przedmiotowego budynku, co wpłynie na dotychczasowy układ przestrzenny i wzajemne relacje zabudowy istniejących budynków. Dotychczasowa bryła budynku przy ulicy [...] zawiera otwartą przestrzeń w postaci pasażu. Zabudowanie pasażu spowoduje, iż zniknie charakterystyczna cecha, a budynek stanie się jednolitą, zamkniętą bryłą – odmienną od dotychczasowej. Przedmiotowy pasaż w budynku przy ulicy [...] jest oryginalnym rozwiązaniem architektonicznym i integralnym elementem układu przestrzennego, który już funkcjonuje od około 50 lat i stał się trwałym elementem architektury ulicy [...] i [...]. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, iż decyzja nie zawiera uzasadnienia na czym polega zagrożenie mogące spowodować uszczerbek dla wartości budynku. Organ jako wyspecjalizowany w zakresie ochrony zabytków przedstawił swoją argumentację z uwypukleniem potrzeby ochrony konserwatorskiej historycznego układu urbanistycznego terenu [...]. Skarżąca formułując swoje zarzuty w żaden sposób nie podważyła, ani prawidłowości, ani poprawności przedstawionych argumentów. W ocenie Sądu zarzuty skarżącej stanowią tylko polemikę z argumentacją prezentowaną przez organ i jako takie kładą akcent na realizację interesu strony, bez wnikliwego odniesienia się, że wprowadzona zmiana spowoduje utratę charakteru tego miejsca, co również spowoduje naruszenie chronionych wartości historycznego układu urbanistycznego. Kolejnym zarzutem stawianym przez skarżącą był brak możliwości realizacji jej uprawnień właścicielskich, co do przedmiotowej powierzchni pasażu. Należy zauważyć, że organ ochrony zabytków oceniając przedmiotowy projekt zajmował się możliwością jego realizacji, biorąc pod uwagę kwestie ochrony konserwatorskiej zabytku, bez wnikania czy zostają naruszane uprawnienia właścicielskie. W tym zakresie strona ma możliwość ochrony swoich praw na gruncie prawa cywilnego. Zarzuty stawiane zaskarżonej decyzji co do tego, iż organ nie odniósł się do argumentów odwołania również należy uznać za niezasadne. Organ odwoławczy biorąc pod uwagę zarzuty odwołania wskazał między innymi, że argumenty przywoływane przez [...] Konserwatora Zabytków, iż pasaż stanowi element ciągu komunikacyjnego pieszego są nietrafne, co wynika z planu zagospodarowania przestrzennego terenu [...], choć zgodził się, że zabudowa pasażu spowodowałaby również pewne ograniczenia w ruchu pieszym w tym miejscu. W uzasadnieniu decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego rozpoznając odwołanie przedstawił ustalenia faktyczne i dokonał oceny prawnej odnosząc się jednocześnie do podniesionych zarzutów odwołania, które mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zdaniem Sądu za gołosłowne należy uznać zarzuty, iż organ dopuścił się rażącego naruszenia procedury administracyjnej. W tym zakresie skarżąca nie przedstawiła stosownych argumentów, a Sąd dokonujący kontroli legalności decyzji nie dopatrzył się naruszenia procedury. Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak na wstępie.