I SA/Wa 978/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo D. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nabycia przez województwo z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. mienia Skarbu Państwa oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2016 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] gruntu położonego w [...] , zajętego pod część drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczonego jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Na wniosek z 13 lutego 2012 r. Zarządu Województwa [...] wszczęte zostało przed Wojewodą [...] postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...], w trybie art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] (powstałej z podziału działki nr [...]), a zajętej pod drogę wojewódzką nr [...] relacji [...]. Nieruchomość ta w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, Tenże nabył jej własność w drodze zasiedzenia z dniem 1 stycznia 1985 r., co stwierdzono postanowieniem Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2000 r. sygn. Akt [...] . Zlokalizowana jest ona na terenie kompleksu leśnego o pow. [...] ha [...] m2, który został przekazany przez Skarb Państwa-Starostwo Powiatu [...] protokołem zdawczo-odbiorczym z [...] lipca 2000 r. Nadleśnictwu [...] w trybie art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 ze zm.). W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] w całości znajdowała się w pasie drogi publicznej - wówczas krajowej, a od 1 stycznia 1999 r. wojewódzkiej nr [...]. Do kategorii drogi krajowej, droga ta zaliczona została Uchwałą nr [...] Rady Ministrów z dnia [...] grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych ([...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]), a na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz.U. Nr 160, poz. 1071), z dniem [...] stycznia 1999 r. uzyskała status drogi wojewódzkiej. Zarząd drogą krajową do [...] grudnia 1998 r. należał do Państwowej Dyrekcji Dróg Publicznych Zarządu Dróg w [...], a po reformie administracji drogowej do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...]. Obecny zarządca drogi nie posiadał w odniesieniu do drogi nr [...] protokołu zdawczo-odbiorczego, którego sporządzenie przewidywał § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027). Wobec takich ustaleń faktycznych, Wojewoda [...] decyzją z [...] października 2016 r. , działając na podstawie art. 60 ust. 1 i 3 ustawy z 13 października 1998 r., potwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w [...], oznaczonej na mapie sytuacyjnej nieruchomości zajętych pod drogę wojewódzką nr [...] jako działka nr [...]. Organ wojewódzki ocenił, że w sprawie zaistniały przewidziane w art. 60 powołanej wyżej ustawy przesłanki potwierdzenia przejęcia ex lege przez województwo własności nieruchomości jako zajętej drogą wojewódzką. Odwołując się do treści art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14 poz. 60 ze zm.) - który to przepis regulował kwestię własności gruntów zajętych pod drogi w zależności od kategorii drogi publicznej - wywodził, iż w sytuacji, gdy w stanie faktycznym występuje droga publiczna formalny zarząd (władanie) zastępowany jest z mocy samego prawa przez zarząd faktyczny. Jest to wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Faktyczne dysponowanie mieniem, będącym nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, stanowiło bowiem niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa). Od decyzji tej odwołało się Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], podnosząc argument o braku dokumentu urzędowego w postaci protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 1998 r., który to protokół stanowi dowód potwierdzający władanie nieruchomością Skarbu Państwa poprzez jednostkę organizacyjną administracji drogowej. Zarzucało nadto Wojewodzie pominięcie przynależnego ustawowo Lasom Państwowym zarządu przedmiotową nieruchomością, wskazując przy tym, iż przepisy ustawy o lasach i ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. - o ochronie gruntów leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.) stanowią regulacje szczególne o których mowa w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. , jak też nieprecyzyjne oznaczenie nieruchomości. W następstwie rozpoznania powyższego dowołania, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] maja 2017 r., utrzymał decyzję Wojewody [...] w mocy, podzielając w całości prezentowane przez ów organ stanowisko, co do zastąpienia z mocy prawa formalnego zarządu, przez zarząd faktyczny w sytuacji, gdy nieruchomość zajęta jest drogą publiczną. Wskazywał przy tym na faktyczne władanie nieruchomością w dacie 31 grudnia 1998 r. przez Dyrekcję Okręgową Dróg Publicznych, Zarząd Dróg w [...] – co potwierdza oświadczenie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z [...] stycznia 2012 r. oraz dokumentacja drogowa drogi nr [...]. W ocenie Ministra zgromadzona w sprawie dokumentacja, przywoływana w decyzji Wojewody, w sposób wyczerpujący określa nieruchomość objętą rozstrzygnięciem. Odwoływał się w tym kontekście do wykazu zmian danych ewidencyjnych i mapy sytuacyjnej nieruchomości zajętej pod drogę wojewódzką, jak również wypisu z rejestru gruntów sporządzonego na dzień 31 grudnia 1998 r. Konkludując zaś zarzuty podnoszone w odwołaniu uznawał za niezasadne. Na powyższą decyzję Skarb Państwa - Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 20 ust. 1, ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2016 r., poz. 1629) poprzez brak w decyzji ustalenia i stwierdzenia jak działka ewidencyjna, zgodnie z wymogami prawa geodezyjnego, zostaje nabyta przez województwo [...], gdyż stwierdzenie nabycia nieodpłatnie gruntu położonego w [...] zajętego pod część drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczonego w obrębie ewidencyjnym [...] jako działka nr [...] o pow. [...] m2, na mapie sytuacyjnej nieruchomości zajętych pod drogę wojewódzką nr [...] według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. [...] nie spełnia wymogów prawa geodezyjnego ani wymogów w części dotyczącej lasów, o których mowa w art. 20 ust. 3a; 2. naruszenie art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. poprzez niespełnienie przesłanek nabycia w postaci braku dokumentu urzędowego, w rozumieniu art. 76 k.p.a., tj. protokołu zdawczo-odbiorczego wymaganego rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r., który określałby stan władania mieniem Skarbu Państwa; 3. naruszenie art. 20 ust. 1 i 2 ustawy o lasach, poprzez pominięcie dowodu z dokumentów wymaganych tym przepisem; 4. naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów leśnych poprzez ograniczenie przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne stanowiące wymóg uzyskania zgody ministra właściwego ds. środowiska; 5. naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 3 ustawy o lasach poprzez powołanie się, że przejęcie przez jednostkę samorządu terytorialnego mienia Skarbu Państwa, wskazanego w zaskarżonej decyzji, następuje z mocy prawa, z pominięciem ustawowego zarządu Skarbu Państwa Lasów Państwowych i wymogu spełnienia charakteru przepisu szczególnego jakim jest art. 4 ww. ustawy oraz uprzedniego wygaśnięcia zarządu sprawowanego przez Skarb Państwa Lasy Państwowe, o czym mowa w art. 61 ustawy z dnia 13 października 1998 r.; 6. brak wykazania dowodowego w postaci wymaganych dokumentów, że grunt działki nr [...], nie stanowiącej w myśl prawa geodezyjnego działki ewidencyjnej, podlegał przeznaczeniu pod drogę publiczną bez dookreślenia w formalnym dokumencie, tj. protokole zdawczo-odbiorczym jak i miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego; 7. naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz poprzez swobodną ocenę materiału dowodowego z uwagi na brak pełnego materiału dowodowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarb Państwa-Państwowe Gospodarstwo Leśne Nadleśnictwo [...] wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jest niezasadna. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej (tj. ustawy z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa -Dz.U. Nr 106, poz. 668 ze zm.) oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Przepis ten ustanawiał dwie przesłanki, których łączne zaistnienie prowadziło do nabycia ex lege z dniem 1 stycznia 1990 r. własności określonego składniki mienia Skarbu Państwa, przez jednostkę samorządu terytorialnego:1) przysługiwanie Skarbowi Państwa prawa własności do tego mienia w dniu 31 grudnia 1998 r., 2) pozostawanie nieruchomości we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustaw kompetencyjnych oraz przepisów ustawy Przepisy wprowadzające (...). Władanie owo nie zostało zdefiniowane w ustawie, niemniej przyjmuje się, iż chodzi w tym wypadku o rodzaj takiego władztwa nad mieniem państwowym, które dawało władającemu możliwość samodzielnego korzystania z państwowej nieruchomości zgodnie z wymaganiami prawidłowej gospodarki. A więc takich form władztwa nad mieniem Skarbu Państwa, które zawierało w sobie wiele cech właściwych dla wykonywania władztwa przez właściciela. Władanie to co do zasady sprawowane jest w przewidzianej prawem formie tj. na podstawie tytułu prawnego takiego jak: użytkowanie, zarząd, trwały zarząd. Z tego też względu, nie można mówić o władaniu, w przypadku gdy nie ma dokumentu świadczącego o tytule prawnym do nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1244/00, Lex nr 81993). Jednakże w odniesieniu do gruntów Skarbu Państwa zajętych drogami publicznymi brak takiego dokumentu nie może stanowić przeszkody dla uznania zaistnienia przesłanki władania. Tym bardziej, że z mocy samego prawa, tj. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. Nr 14, poz. 60 zm.) - w jej w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., na tego rodzaju gruntach faktyczny zarząd sprawowały wówczas właściwe dyrekcje dróg publicznych, a to wykluczało zarząd nimi przez inne jednostki organizacyjne. Nie można również pomijać, na co słusznie wskazywały organy obu instancji – odwołując się w tej materii do poglądów judykatury - konsekwencji wprowadzenia z dniem 1 stycznia 1999 r do ustawy o drogach publicznych (na podstawie art. 52 pkt 2 przywołanej wyżej ustawy kompetencyjnej) przepisu art. 2a, który wprost określił czyją własnością pozostają drogi publiczne, stanowiąc że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś gminne własność samorządu gminy, wojewódzkie województwa, a powiatowe powiatu. To z kolei implikuje wniosek, że żaden inny podmiot publicznoprawny, czy prywatny nie może być ich właścicielem. Zgodzić się zatem należy z organami obu instancji, że w sytuacji urządzenia na gruncie drogi publicznej (co ma miejsce w przypadku nieruchomości położonej w [...] oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] ) formalny zarząd (władanie) zostaje z mocy samego prawa zastąpione przez zarząd faktyczny. Jest to - jak wskazuje się w orzecznictwie - wyjątek od reguły, zgodnie z którą pojęcie "władania" występujące w art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. nie może być oderwane od tytułu prawnego będącego źródłem jego powstania i wypełniającego go konkretną treścią, która określa zakres uprawnień władającego nad rzeczą. Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni akceptuje podgląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażony w przywołanym w skarżonej decyzji wyroku z 20 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1109/13, iż faktyczne dysponowanie mieniem-nieruchomością drogową w rozumieniu ustawy o drogach publicznych stanowiło niejako zastępstwo posiadania formalnego tytułu prawnego (skutki wynikały z mocy prawa) i stanowiło przesłankę do zastosowania art. 60 ww. ustawy. Władania owego, nie może przy tym podważać, brak sporządzenia protokołu zdawczo-odbiorczego, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 14 grudnia 1998 r. w sprawie dostosowania organizacji dyrekcji okręgowych dróg publicznych oraz będących ich częściami zarządów drogowych i drogowej służby liniowej do organizacji administracji publicznej określonej przepisami o reformie administracji publicznej (Dz.U. Nr 156, poz. 1027). Protokół ów (o ile byłby sporządzony), stanowiłyby wprawdzie dokument urzędowy rozumieniu art. 76 k.p.a., określający stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, co przesądził skład 7 sędziów NSA w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 5/05 (ONSAiWSA 2006/3/70), jednakże to nie ów protokół, ale przepisy ustawy o drogach publicznych przesądzają, że na nieruchomości zajętej drogą publiczną sprawowany był na dzień 31 grudnia 1998 r. (i jest sprawowany obecnie) faktyczny zarząd przez właściwą ze względu na kategorię drogi jednostkę organizacyjną administracji drogowej. Z tego też względu sama brak tego dokumentu, nie wyklucza – jak chciałby tego strona skarżąca - możliwości regulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej droga publiczną w trybie art. 60 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Odnosząc się zaś do podniesionego przez nią zarzutu naruszenia przepisów prawa geodezyjnego, jakiego miały się dopuścić organy w sprawie, a wynikającego z braku ustalenia i stwierdzenia w decyzji "jaka działka ewidencyjna, zgodnie z wymogami prawa geodezyjnego, zostaje nabyta przez województwo [...]", zauważyć należy, że przedmiotem przejęcia z mocy prawa na rzecz jednostki samorządowej jest "mienie Skarbu Państwa" - w tym wypadku część należącej do Skarbu Państwa nieruchomości, a nie "działka ewidencyjna" jako taka. Odniesienie się do jej geodezyjnego oznaczenia, mającego odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach w postaci przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] za nr [...] mapy sytuacyjnej obejmującą przedmiotową nieruchomość i wykazu zmian ewidencyjnych dotyczących działki nr [...] – mających co warto podkreślić walor dokumentu urzędowego - służyło jedynie identyfikacji owego mienia. Kwestia natomiast prawidłowości wprowadzonych w ewidencji gruntów i budynków zmian – a tego jak się wydaję w istocie dotyczą owe zarzuty - wykracza poza ramy postępowania komunalizacyjnego prowadzonego w trybie art. 60 ustawy z 13 października 1998 r. i w tym postępowaniu nie może być badana. Podobnie nie jest trafy zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. Nr 101, poz. 444 ze zm.), którego skarżący Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne upatruje w pominięciu w postępowaniu dowodów wymaganych tym przepisem. Regulacja objęta tym unormowaniem odnosi się bowiem do zagadnień dotyczących planowania przestrzennego, które nie stanowiły i nie mogły stanowić materii orzekania organów w sprawie rozstrzyganej na gruncie art. 60 powołanej wyżej ustawy. Z tych samych względów za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. Nr 16, poz. 78 ze zm.). Przewidziana bowiem w tym przepisie zgoda ministra właściwego ds. środowiska na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, stanowi element procedury planistycznej i dotyczy planowania przestrzennego, a nie postępowania komunalizacyjnego, w którym to postępowaniu zresztą o sposobie użytkowania określonych nieruchomości się nie rozstrzyga. Powoływanie się z kolei przez stronę skarżącą na regulowany przepisami ustawy o lasach, a powstający ex lege zarząd nieruchomością, jest w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy o tyle nieuprawnione, że zarząd ów – stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy - dotyczyć mógł wyłącznie lasów (gruntów leśnych). To natomiast jakie nieruchomości stanowią lasy określa art. 3 ustawy o lasach, który poza gruntami pokrytymi roślinnością leśną, wymienia grunty związane z gospodarką leśną, a wśród nich m.in. drogi leśne (pkt 2 art. 3 ). Te jednak, zgodnie z definicją legalną sformułowaną w art. 6 ust. 1 pkt 8 powołanej ustawy, nie są drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Stąd sam fakt lokalizacji drogi publicznej na ternie kompleksu leśnego (a tak usytuowana jest droga wojewódzka nr [...] ) nie prowadzi do kwalifikacji gruntu nią zajętego jako leśnego, a przez to objętego zarządem Lasów Państwowych. W tej sytuacji także rozważanie konieczności wygaszenia owego zarządu staje się bezprzedmiotowe, stosownie do. Ten wszak na gruncie zajętym drogą publiczną nie został wykreowany. Nie zachodziły więc okoliczności objęte hipotezą normy prawnej z art. 61 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Skoro zatem przedmiotowa nieruchomość, stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własność Skarbu Państwa i zajęta była drogą publiczną – krajową, która z dniem następny uzyskała status drogi wojewódzkiej (co jest okolicznością niesporną), i pozostawała wówczas w faktycznym zarządzie jednostek drogowych (w tym wypadku Państwowej Dyrekcji Dróg Publicznych Zarządu Dróg w [...], to zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że określone w art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. przesłanki warunkujące przejęcie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności tej nieruchomości przez województwo, na terenie którego jest ona położona, zostały spełnione. Sformułowany zaś w skardze zarzut naruszenia tego przepisu uznać należy za niezasadny. Wbrew zarzutom skargi, w toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy nie doszło również do istotnego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Stan faktyczny sprawy, w kluczowych dla zastosowania norm prawa materialnego elementach został ustalony w zgodzie z uregulowaną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, a dowody na których organy opierały te ustalenia ocenione zostały w sposób spełniający standard określony w art. 80 k.p.a. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji.