I SA/Wa 978/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Przewodniczący sędzia WSA Joanna Skiba, sędzia WSA Łukasz Trochym, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Skarbu Państwa – Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...] Minister Rozwoju, Pracy i Technologii na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w wyniku odwołania J. M. od pkt 3 decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję w zaskarżonym zakresie. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Nieruchomość położona w gminie [...] , obręb [...] , oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha decyzją Wojewody [...] z [...] września 2019 r. nr [...] została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S7 na wskazanym w niej odcinku. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] kwietnia 2020 r. na podstawie art. 12 ust. 4, ust. 4a, ust. 4f, ust. 4g i ust. 5, art. 18 ust. 1, ust. 1e, ust. 1f i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) i art. 104 k.p.a. orzekł w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokośc [...] zł za ww. nieruchomość, "bez zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", w pkt 2 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz J. M. (dotychczasowego właściciela ww. nieruchomości) w kwocie [...] zł, w pkt 3 o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości tej nieruchomości w myśl art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt 4 o zobowiązaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja Wojewody [...] z [...] września 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. J. M. złożył odwołanie od części powyższej decyzji, dotyczącej odmowy powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości zarzucając niezastosowanie art. 18 ust. 1e pkt 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przyjęcie, że jego oświadczenie zostało złożone inwestorowi po upływie terminu. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia z [...] kwietnia 2020 r. w zaskarżonym zakresie. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził na wstępie, że jest związany zakresem zaskarżenia, a zatem ocenia w tej decyzji jedynie kwestię prawidłowości odmowy powiększenia odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania do dyspozycji inwestora. Powołując się na treść art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stwierdził, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. zostało skutecznie doręczone J. M. w dniu 17 października 2019 r. Termin wydania nieruchomości określony w art. 18 ust. 1e pkt 1 powołanej ustawy upłynął zatem 16 listopada 2019 r. J. M. złożył natomiast oświadczenie o wydaniu nieruchomości w dniu 19 listopada 2019 r., a zatem po upływie terminu, który jest terminem prawa materialnego. Dopiero w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, termin uprawniający do powiększenia odszkodowania o 5% należy liczyć od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy. Przyjęcie, że 30-dniowy termin na wydanie nieruchomości biegnie zawsze od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadziłoby do sytuacji, w której przepisy art. 18 ust. 1e pkt 1 i 2 nie mogłyby znaleźć zastosowania. Skoro w tej sprawie nie doszło do uzewnętrznienia woli wydania nieruchomości oraz inwestor nie podejmował próby przejęcia nieruchomości w terminie przewidzianym w art. 18 ust. 1e pkt 1 ww. ustawy, to brak było podstaw do powiększenia należnej kwoty odszkodowania. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarb Państwa – Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zaskarżył powyższą decyzję zarzucając naruszenie: - art. 130 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wniesienie odwołania nie spowodowało niewykonania decyzji organu I instancji w całości, a jedynie w części punktu 3 decyzji, - nieprawidłowe zastosowanie art. 128 k.p.a. poprzez przyjęcie, że oznaczenie zakresu zaskarżenia decyzji wiąże organ bez odniesienia do treści samej zaskarżonej decyzji. Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia w pełnym zakresie. W uzasadnieniu skargi Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy błędnie określił zakres rozpoznania sprawy, nie biorąc pod uwagę treści decyzji organu I instancji, a jedynie wskazanie wnoszącego odwołanie, czego skutkiem błędnie oznaczono zakres ostateczności decyzji. Istnieje możliwość częściowego zaskarżenia decyzji administracyjnej, jest to jednak możliwe jedynie w przypadkach, kiedy da się wyodrębnić rozstrzygnięcie mogące samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym. Treść decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. jest owszem podzielona na punkty, co sugerowałoby możliwość wyodrębnienia zakresów zaskarżenia. Punkt pierwszy tej decyzji określa wartość samego odszkodowania na kwotę [...] zł, jednak równocześnie określa, że decyzja zostaje wydana "bez zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". W punkcie 3 dopiero organ wprost odmawia powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Gdyby zatem organ II instancji chciał dokonać zmiany w zaskarżonym zakresie, musiałby zmienić zarówno punkt 1, jak i 3 decyzji organu I instancji. W obu bowiem miejscach organ niejako zawarł to samo rozstrzygnięcie, które zostało przez stronę zaskarżone. Jeśli tak, to niewykonalność decyzji na skutek wniesienia odwołania dotyczyła całości decyzji, a nie jedynie puntu 3. Nie było zatem możliwe wyodrębnienie takiego zakresu rozpoznania, jak zostało to dokonane w zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdził, że wobec ograniczenia zakresu zaskarżenia do części decyzji mającej charakter wyodrębnionego rozstrzygnięcia, mogącego samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym - organ drugiej instancji nie mógł wykroczyć poza tak określone granice. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Sąd nie może natomiast orzekać w kwestiach wykraczających poza przedmiot zaskarżenia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2005 r., sygn. akt OSK 1595/04). Kontrola legalności zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd w oparciu o powołane kryterium wykazała, że decyzja ta jest zgodna z prawem. Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii w wyniku odwołania J. M. od pkt 3 decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. utrzymał w mocy tę decyzję w zaskarżonym zakresie. Decyzją tą Wojewoda [...] rozstrzygnął w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania w wysokośc [...] zł za sporną nieruchomość, "bez zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych", w pkt 2 o przyznaniu odszkodowania ustalonego w pkt 1 na rzecz J. M., w pkt 3 o odmowie powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości tej nieruchomości w myśl art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz w pkt 4 o zobowiązaniu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania jednorazowo, w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z [...] września 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna. Granice rozpoznawanej sprawy w rozumieniu przywołanego art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczył więc J. M., składając odwołanie od pkt 3 ww. decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. Kwestią sporną w granicach tej sprawy pozostaje więc możliwość powiększenia odszkodowania o 5%, o czym stanowi art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowiący podstawę wydanych w sprawie decyzji w rozpoznawanym zakresie. Oceniając w świetle tego przepisu stanowisko organu Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przepis art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych stanowi, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ustalił, że zawiadomienie o wydaniu decyzji Wojewody [...] z [...] września 2019 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej J. M. (dotychczasowy właściciel nieruchomości) otrzymał w dniu 17 października 2019 r., a skoro wydanie ww. nieruchomości nastąpiło w dniu 19 listopada 2019 r., to organ zasadnie przyjął, że nastąpiło z uchybieniem 30-dniowego terminu, o którym stanowi art. 18 ust. 1e pkt 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Na podstawie powyższych ustaleń organy zasadnie więc przyjęły, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do powiększenia odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości. Wydane w sprawie decyzje w omówionym zakresie odpowiadają więc prawu. W odpowiedzi zaś na zarzuty skargi należy stwierdzić, że zgodnie z poglądem wyrażanym w orzecznictwie zasada dotycząca rozpatrzenia sprawy administracyjnej merytorycznie w jej całokształcie wyznaczonym żądaniem strony, czy objętym działaniem z urzędu przez organy obu instancji, w tym w postępowaniu odwoławczym w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji, doznaje ograniczeń. Ma to miejsce przykładowo wówczas, gdy zaskarżono odrębny (samodzielny) fragment sprawy, czy decyzji. Przepisy procedury administracyjnej wprawdzie nie regulują dopuszczalności częściowego zaskarżenia decyzji, jednak możliwość taka istnieje, w sytuacji kiedy strona wyraźnie kwestionuje tylko taką część rozstrzygnięcia, która ma samodzielny byt. Wówczas, w pozostałym zakresie decyzja staje się ostateczna, co zwalnia organ odwoławczy od rozstrzygania całości sprawy (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 czerwca 2013, sygn. akt I OSK 309/12). W ocenie Sądu, powiększenie wysokości odszkodowania o kwotę równą 5% wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, stanowi bowiem dodatkowe i odrębne rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4 tej ustawy, przejęte w związku z realizacją inwestycji drogowej (por. pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 2864/14). Dlatego nie mogły odnieść zamierzonego skutku twierdzenia strony Skarżącej, że o braku odrębności rozstrzygnięcia wyrażonego w punkcie 3) decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r. miało świadczyć sformułowanie: "bez zastosowania dyspozycji art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych" zawarte w rozstrzygnięciu w punkcie 1) tej decyzji, określającym wartość samego odszkodowania na kwotę [...] zł. Sformułowanie to zostało bowiem zbędnie wyrażone w punkcie 1 decyzji z [...] kwietnia 2020 r., skoro rozstrzygnięcie na podstawie art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zostało podjęte w punkcie 3) tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie doszło więc do naruszenia wskazanych w skardze przepisów art. 128 k.p.a. dotyczącego treści odwołania od decyzji administracyjnej oraz art. 130 § 1 k.p.a., zgodnie z którym przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu. Ze wskazanych powodów Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty za niezasadną polemikę z rozstrzygnięciem organu, wyrażonym w zaskarżonej decyzji, która odpowiada prawu. Brak spełnienia przesłanek wymaganych art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wyłączał więc możliwość powiększenia w tej sprawie kwoty odszkodowania o 5%, co trafnie stwierdziły organy obu instancji. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095).