I SA/Wa 98/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi C. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisania do rejestru zabytków oddala skargę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania C. S., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] odmawiającą wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej przy ul.[...] w K. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że C. S. zwróciła się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wpisanie do rejestru zabytków działki położonej przy ul. [...] w K. Wnioskodawczyni podała, że działka ta stanowi bezpośrednie otoczenie dla [...] zabytkowych [...] położonych przy ul. [...], a wpis do rejestru zabytków ww. nieruchomości ma na celu zabezpieczenie widoku na zespól tych zabytkowych obiektów i ich kompozycji [...]. Po rozpatrzeniu tego wniosku [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] przedmiotowej działki. Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem C. S. złożyła odwołanie, wskazując w jego uzasadnieniu, że decyzja organu I instancji opiera się na błędnych ustaleniach. Zarzuciła organowi I instancji pominięcie szeregu okoliczności, dokonanie błędnej wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz nierozważenie istoty sprawy. W uzupełnieniu zarzutów w piśmie z dnia 25 czerwca 2009 r. odwołująca się podkreśliła niespójność decyzji wydawanych przez [...] Wojewódzkiego Konsenwatora Zabytków, który wcześniej wpisał do rejestru zabytków [...] działkę nr [...]. Dodatkowo podniosła, że organ nie wziął pod uwagę dołączonej do akt opinii architektoniczno-urbanistycznej [...] z sierpnia 2000 r. oraz kilku opinii mówiących o tym, że działka nr [...] powinna być zachowana jako teren zielony otaczający zabytki. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania organ II instancji stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 9 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do treści powołanego artykułu do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właści- ciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W trybie tym do rejestru może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru. Jak wynika z powyższych przepisów wnioskodawcą wpisania do rejestru zabytków otoczenia zabytku może być właściciel tego zabytku. Zgodnie z art. 3 pkt. 15 powołanej wyżej ustawy otoczenie to teren wokół lub przy zabytku wpisany do rejestru zabytków, w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. Wniosek o wpisanie do rejestru zabytków działki położonej przy ul. [...] w K., jako otoczenia zabytku, złożyła C. S., która jest właścicielką budynku przy ul. [...] w K., wpisanego do rejestru zabytków pod nr [....] decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] października 1999 r., nr [...]. Jest to budynek w typie [...] zbudowany [...], stanowiący relikt dawnej zabudowy [...], zachowany zasadniczo bez zmian pierwotnej formy i wystroju. Zgodnie z treścią tej decyzji ochroną konserwatorską została objęta nieruchomość w granicach działek: nr [...] obręb [..]. Działka nr [...] ma kształt [...] i [...] przylega do ulicy [...]. Obecnie jest zabudowana budynkiem mieszkalnym. Zabudowę tę, na etapie uzgadniania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, za dopuszczalną uznał [...] Wojewódzki Konsenwator Zabytków, uzasadniając swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...], wyrokiem z dnia [...] lipca 2008 r. sygn. akt [...], uchylił decyzję Wojewody [..] z dnia [...] lutego 2007 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę tego budynku. Według organu Sąd orzekł o uchyleniu pozwolenia na budowę wyłącznie ze względów proceduralnych. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo i wyczerpująco wyjaśnił, jakie okoliczności stały się przyczyną odmowy objęcia ochroną konserwatorską otoczenia budynku przy ul. [...] w K. Przede wszystkim wskazał, że przestrzeń pomiędzy [...] budynkiem przy ul. [...] pozwala na ekspozycję piętrowej części budynku przy ul. [...]. Detale architektoniczne oraz elementy bryły decydujące o wartości budynku umieszczone są od strony elewacji frontowej w [...]. Widok od strony ulicy [...] pozwala na ekspozycję najcenniejszych walorów zabytkowego obiektu (elewacja boczna budynku przy ul.[...] od strony działki nr [..] jest bezstylowa) i należy stwierdzić, że jest to ekspozycja wystarczająca. Minister podkreślił, że wpisanie do rejestru zabytków otoczenia zabytku ma na celu, poza ochroną wartości widokowych zabytku, ochronę przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W wyniku negatywnego wpływu [...] przeprowadzonych na działce nr [...]w trakcie realizacji inwestycji doszło już do uszkodzenia [...] ściany budynku przy ul. [...]. Równocześnie organ II instancji zauważył, że wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków nie oznacza zakazu jej zabudowy. Uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na przedmiotowej działce nie stanowi okoliczności przesądzającej o konieczności objęcia jej ochroną konserwatorską. W ocenie organu konserwatorskiego fakt zabudowy działki nr [...] nie stanowi zagrożenia dla budynku przy ul. [...]. Odnosząc się do argumentów zwartych w odwołaniu organ drugoinstancyjny podał, że nieuzasadniony jest zarzut pominięcia opinii architektoniczno-urbanistycznej [..] oraz innych mówiących o tym, że działka nr [...] o szerokości ok. [...] powinna zostać zachowana jako teren zielony. Z akt sprawy wynika bowiem, że wnioskodawczyni w przedmiotowym postępowaniu o wpisanie do rejestru zabytków działki nr [...] nie składała żadnych opinii, również wymienionego autora. Jednocześnie organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią decyzji z dnia [...] października 1999 r. działka nr [...] została wpisana do rejestru zabytków jako część zabudowanej zabytkowej nieruchomości przy ul. [...], a nie jako otoczenie zabytku w rozumieniu ustawowym. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2009 r. Na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego skargę do Wojewódzkie-go Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła C. S., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W bardzo krótkim uzasadnieniu skargi skarżąca w całości podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 7 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego przez niepodjęcie wszystkich czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszenie art. 107 § 3 kpa przez brak analizy w uzasadnieniu decyzji całości materiału dowodowego, błędną ocenę materiału dowodowego oraz naruszenie prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Kultury I Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2009 r., którą utrzymał on w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] marca 2009 r. odmawiającą wpisania do rejestru zabytków nieruchomycłi działki nr [...], położonej przy ul. [...] w K. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisu art. 3 pkt 1, 2 115, art. 6 ust. 1 pkt 1 oraz art. 7, art. 8 I art. 9 ust. 1 I 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o octironie zabytków I opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568, ze zm.) zwanej dalej "ustawą". Definicję zabytku, zabytku nieruchomego oraz otoczenia zabytku zawiera art. 3 pkt 1, 2 i 15 ustawy o ochronie zabytków I opiece nad zabytkami. Zgodnie z treścią tych przepisów zabytek jest to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością I stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w Interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Zabytek nieruchomy stanowi nieruchomość, jej część lub zespół nieruchomości, o których mowa w pkt 1 art. 3, natomiast otoczenie zabytku jest to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ konserwatorski wyczerpująco wyjaśnił i uzasadnił przyczyny dokonania odmowy wpisu do rejestru zabytków. Podniósł m.ln., że obecnie przedmiotowa działka została zabudowana budynkiem mieszkalnym. Wyjaśnił, że w jego ocenie przestrzeń pomiędzy budynkiem skarżącej a [...] budynkiem przy ul. [...] pozwala na ekspozycję piętrowej części budynku przy ul. [...] – [...]. Uznał, że widok od strony ulicy [...] pozwala na ekspozycję najcenniejszych walorów zabytkowego obiektu i jest to ekspozycja wystarczająca. Nadto w ocenie organu konserwatorskiego fakt zabudowy działki nr [...] nie stanowi dalszego zagrożenia dla zabytkowego budynku przy ul.[...]. Podsumowując organ stanął na stanowisku, że wnioskowany przez skarżącą wpis do rejestru zabytków nie jest uzasadniony, ponieważ nie służy ochronie warto-ści zabytkowej przedmiotowego obiektu. W tej sytuacji zwrócić należy uwagę, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 i 2 powołanej ustawy do rejestru zabytków wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy. W tym trybie do rejestru zabytków może być również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna, historyczna lub tradycyjna tego zabytku. Treść tego przepisu, a w szczególności użycie przez ustawodawcę w art. 9 ust. 2 ustawy zwrotu "może być również wpisane", wskazuje, że wydana na jego podstawie decyzja ma charakter uznaniowy. W tej sytuacji sądowa kontrola decyzji uznaniowej sprowadza się do oceny, czy organ wydając decyzję o określonej tre- ści nie przekroczył granic swobodnej oceny, a więc czy decyzja nie jest obarczone ce-chą dowolności i czy prawidłowo został w niej uzasadniony wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli decyzja spełnia te kryteria, to nie można jej zarzucić braku legalności. Należy bowiem zauważyć, że sąd administracyjny powołany jest tylko do oceny legalności decyzji, nie zaś do oceny i badania jej pod względem merytorycznym, szczegól-nie, jeżeli chodzi o decyzję o charakterze uznaniowym, przy wydawaniu której niezbęd-na jest wiedza ściśle specjalistyczna. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd orzekający stanął na stanowisku, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca są zgodne z prawem i nie przekraczają granic uznania administracyjnego. Przy ich wydaniu zostały wzięte pod uwagę wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, zaś ich wnikliwe i szczegółowe uzasadnienia nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Postępowanie administracyjne w niniejszej zostało przeprowadzone właściwie, czyli zachowane zostały przepisy procedury administracyjnej. Podkreślić także należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wszystkie zabytki, niezależnie od wpisu do rejestru, zasługują na zachowanie. Jednakże re-jestr zabytków powinien obejmować jedynie przedmioty najcenniejsze lub szczególnie zagrożone, które wymagają wprowadzenia szczególnego reżimu ochrony. Reżim ten ingeruje bowiem głęboko w uprawnienia właścicielskie i dlatego też winien być stosowany z daleko idącą rozwagą. W szczególności mając na uwadze właściwe wyważenie interesów społecznych i interesu indywidualnego właściciela nieruchomości, którego prawa w momencie dokonania wpisu nieruchomości do rejestru zabytków zostają dra- stycznie ograniczone. Ponieważ z wpisem do rejestru zabytków wiąże się nałożenie na właściciela zabytku obowiązków (m.in. obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1)) i ograniczeń swobody jego użytkowania, to konieczność dokonania takiego wpisu nie może budzić żadnych wątpliwości. Nadto organy ochrony zabytków, które są władne do dokonywania oceny obiektu pod względem posiadanych przez nie- go wartości artystycznych, historycznych i naukowych, nie mają obowiązku, orzekając o wpisie lub odmowie wpisu obiektu do rejestru zabytków, dopuszczenia dowodu z opinii biegłych na okoliczność, czy przedmiotowy obiekt jest, czy nie jest zabytkiem. Właściwość do wpisania obiektu do rejestru zabytków posiada wyłącznie wojewódzki konserwator zabytków, który dysponując wykształconą w zakresie historii sztuki i architektury kadrą pracowników, i jest w stanie obiektywnie ocenić w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy obiekt posiada walory zabytkowe, czy też nie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2002 r. sygn. akt I SA 1704/2000, niepubl.) Reasumując stwierdzić należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Przekonująco uzasadniły swoje rozstrzygnięcie, szczególnie odnośnie interesu właściciela nieruchomości i interesu społecznego, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz nie przekraczając granic uznania administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.