I SA/Wa 98/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] - po rozpatrzeniu wniosku Z. B. o ponownie rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...]. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Naczelnik Gminy [...] decyzją z dnia [...] września 1976 r. nr [...]- wydaną na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) oraz art. 97 kpa - przejął na własność Państwa z urzędu za rentę gospodarstwo rolne bez zabudowań o łącznej powierzchni [...] ha, położone we wsi L., gmina [...], stanowiące własność J. S.. W pozostałych punktach decyzji ustalił wartość budynków oraz wartość zadłużenia gospodarstwa. Ustalił również, że poziom produkcji gospodarstwa nie jest wyższy niż średnia w gminie na podobnych glebach. Jednocześnie przydzielił J. S. do bezpłatnego dożywotniego użytkowania działkę o pow. [...] ha. W uzasadnieniu decyzji podniósł, iż J. S. ma [...] lat, jest samotny i nie ma następcy. Natomiast jego gospodarstwo rolne ma bardzo niski poziom produkcji oraz niską kulturę gleby. Dodał, że podstawą przejęcia gospodarstwa jest przeprowadzona w dniu [...] lipca 1976 r. lustracja oraz wiek właściciela. W dniu [...] sierpnia 2014 r. (data wpływu do organu) Z. B. -spadkobierca J. S. - zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Naczelnika Gminy [...] jako wydanej bez podstawy prawnej, a w części z rażącym naruszeniem prawa. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. nr [...] W uzasadnieniu wyjaśnił, iż zgodnie z dyspozycją art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz. 118) - stanowiącego podstawę wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] - gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej [...]ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność Państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub rolnik zaliczony został do jednej z grup inwalidów. Wydanie decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego na własność Państwa poprzedzały dwa postępowania wyjaśniające: pierwsze - prowadzone w celu wydania opinii, że gospodarstwo kwalifikuje się do zaliczenia jako wykazujące niski poziom produkcji rolnej, drugie – ustalające, że rolnik odpowiada ustawowym warunkom dopuszczającym przejęcie gospodarstwa rolnego na własność Państw za rentę. Jak wynika ze zgromadzonego materiału dokumentacyjnego, w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. J. S. liczył sobie [...] lat. Przesłanka dotycząca wieku właściciela przejmowanej nieruchomości została zatem spełniona. Analizując wystąpienie w sprawie drugiej z przesłanek przejęcia tj. niskiego poziomu produkcji rolnej organ wskazał, że pojęcie to nie zostało dookreślone ani w przepisach ustawy z dnia 29 maja 1974 r. ani rozporządzenia wykonawczego z dnia [...] maja 1974 r. Wskazał ponadto, iż Naczelnik Gminy [...] w decyzji z dnia [...] września 1976 r. ustalił, że gospodarstwo J. S. wykazuje niski poziom produkcji - powołując się na protokół z oględzin gospodarstwa z dnia [...] lipca 1976 r. Pomimo jednak podjętych przez organ wysiłków (poszukiwania dokumentacji sprawy w Urzędzie Gminy [...],[...]Urzędzie Wojewódzkim w [...], Archiwum Państwowym w [...], Sądzie Rejonowym w [...], Starostwie Powiatowym w [...]) nie udało się odnaleźć tego protokołu, który prawdopodobnie uległ zniszczeniu. Niemniej, zdaniem Ministra, z pewnością taki dokument istniał i to na jego podstawie Naczelnik Gminy [...] ustalił powyższy stan faktyczny. Organ zauważył też, iż Z. B. we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie negował faktu przeprowadzenia lustracji i istnienia protokołu. Zarzucił on jedynie, że jednokrotna ocena i w dodatku przeprowadzona przed żniwami nie odzwierciedlała rzeczywistego poziomu produkcji gospodarstwa należącego do J. S.. Jednakże argument ten nie mógł zostać uwzględniony. W aktach znajduje się bowiem protokół z dnia [...] października 1976 r. - zatem sporządzony niewątpliwie po żniwach, w którym stwierdzono, iż grunty należące do gospodarstwa "są w złej kulturze". Oznacza to, że potwierdzone zostały ustalenia dokonane w protokole wymienionym w decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. Należy również zauważyć, iż jak wynika z treści wspomnianego protokołu, J. S. był obecny podczas tych czynności i nie wnosił do nich żadnych zastrzeżeń. Minister zaznaczył też, że przepisy ustawy z dnia 29 maja 1974 r. nie uzależniały faktu zakwalifikowania danego gospodarstwa do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej od spełnienia przez to gospodarstwo szczegółowych kryteriów. Należy więc uznać, iż ustalenia dokonane w wyniku lustracji, potwierdzone następnie w protokole z dnia [...] października 1976 r., mogły stanowić podstawę do przejęcia ww. gospodarstwa na podstawie art. 9 ust.2 ww. ustawy. Odnosząc się do podnoszonego przez wnioskodawcę argumentu, że brak następcy nie mógł stanowić przesłanki do przejęcia gospodarstwa przez Państwo, Minister wskazał, iż istotnie przepisy ww. ustawy nie uzależniały przejęcia gospodarstwa przez Państwo w trybie przewidzianym w art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. od braku następcy. Jednakże - jak wynika z analizy uzasadnienia decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. - fakt braku następcy został zaznaczony jedynie sygnalnie. Na rozstrzygnięcie miały zaś wpływ jedynie przesłanki ustawowe, a więc niski poziom produkcji stwierdzony w gospodarstwie oraz wiek właściciela. Biorąc powyższe pod uwagę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził, że Naczelnik Gminy [...] prawidłowo ustalił niski poziom produkcji w gospodarstwie J.S. - co stanowiło podstawę do przejęcia gospodarstwa na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. W związku z czym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu. Z. B. pismem z dnia [...] września 2015 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. We wniosku podniósł, że przesłanek nieważności nie można odnosić jedynie do przepisów ustaw, ale również do rozporządzeń wykonawczych. W tym kontekście powołał się na rozporządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11 poz. 58) wskazując, że w niniejszej sprawie naruszony został §1 tego rozporządzenia tj. przy ocenie gospodarstwa nie wzięto pod uwagę trzech ostatnich lat. Ponowie rozpoznając sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłaty pieniężne - wskazując na zawarte w nim przesłanki umożliwiające przejęcie na własność Państwa gospodarstwa rolnego. Następnie wyjaśnił, że jak wynika z pisma Urzędu Stanu Cywilnego w [...] z dnia [...] czerwca 2016 r., dawny właściciel nieruchomości urodził się [...] stycznia 1915 r. - zatem spełniał on normę przewidzianą w ust. 2 ww. przepisu, ponieważ na dzień wydania decyzji miał ukończone 61 lat. Zdaniem organu nie pozostawia ponadto wątpliwości, że w sprawie spełniona została druga przesłanka wymieniona w powyższym przepisie. Z pisma Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. wynika bowiem, iż w skład gospodarstwa J. S. wchodziły działki nr [...],,[...] i [...] o łącznej powierzchni [...]ha. Przy czym użytki rolne oraz leśne stanowiły około 98% tej powierzchni tj. ok. [...] ha. Co oznacza, że przekraczały wielokrotnie powierzchnię określoną w art. 9 ust. 2 ww. ustawy. Odnośnie trzeciej ustawowej przesłanki - dotyczącej wykazywania przez gospodarstwo niskiego poziomu produkcji - Minister wskazał, iż z treści kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. wynika, że kultura gleby w gospodarstwie J. S. była niska a gospodarstwo wykazywało bardzo niski poziom produkcji rolnej. Weryfikacja tych ustaleń nie jest obecnie możliwa. Nie udało się bowiem odnaleźć większości akt z prowadzonego ówcześnie postępowania. Powołał się w tym zakresie na pismo Wojewody [...] z dnia [...] września 2014 r., Urzędu Gminy [...] z dnia [...] października 2014 r. i Archiwum Państwowego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r. Stwierdził, iż z informacji udzielonej przez Urząd Gminy w [...] wynika, że akta te najprawdopodobniej uległy zniszczeniu. Jedynym ocalałym dokumentem dotyczącym przejęcia jest odpis samej decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. Zaistniała okoliczność nie może jednak stwarzać podstaw do domniemania, iż zakwalifikowanie gospodarstwa J. S. do kategorii gospodarstw wykazujących niski poziom produkcji rolnej było bezpodstawne, a w konsekwencji świadczyć o wadliwości wydanej w tej sprawie decyzji. Niezachowanie dokumentacji, na podstawie której zostały ustalone istotne dla sprawy okoliczności, nie jest bowiem tożsame z jej nieistnieniem. Jeśli zatem z uzasadnienia decyzji z dnia [...] września 1976 r. wynika, że w odniesieniu do gospodarstwa J. S. niski poziom produkcji został przez Naczelnika Gminy [...] ustalony (stwierdzony), to należy przyjąć, iż ustalenie to odpowiada istniejącemu ówcześnie stanowi faktycznemu. Dane zawarte w decyzji korzystają bowiem z domniemania, o którym mowa w art. 76 § 1kpa. Odnosząc się zaś do zarzutu, że w sprawie zostały naruszone przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r., organ wyjaśnił, iż nie może on mieć wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnych (Dz. U. Nr 3 poz. 14). Natomiast do ustawy z dnia 29 maja 1974 r. stosowane było wyłącznie pomocniczo. Z kolei brak wyraźnego odesłania w ustawie z dnia 29 maja 1974 r. do przepisów rozporządzenia z dnia 26 marca 1968 r. uniemożliwia przypisanie powstałym (ewentualnym) uchybieniom, polegającym na naruszeniu przepisów tego rozporządzenia, cech kwalifikowanej wadliwości. W związku z powyższymi argumentami Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uznał, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Naczelnika Gminy [...]. Z. B. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. (data wpływu do organu) złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił organowi: - naruszenie art. 156 §1 kpa poprzez nie stwierdzenie nieważności decyzji, w sytuacji wyczerpania hipotezy przepisu (wydanie decyzji w części bez podstawy prawnej, w części z rażącym naruszenie prawa); - pominięcie istotnej okoliczności, iż decyzja objęta postępowaniem nieważnościom wydana została w istocie na podstawie ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, a nie ustawy z 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłatę pieniężną; - alternatywnie błędną wykładnię art. 9 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność Państwa za rentę i spłatę pieniężną prowadzącą do przyjęcia, iż możliwe było przejęcie gospodarstwa rolnika bez jego wniosku. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Odpowiadając na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz.718). Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] listopada 2016 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2015 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. orzekającej o przejęciu na własność Państwa z urzędu za rentę, gospodarstwa rolnego J. S., położonego we wsi L, gmina [...]. Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 kpa, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia - a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 kpa. Z powyższego wynika ponadto, że postępowanie to stanowi wyjątek od ww. zasady trwałości decyzji - zatem niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przesłanek określonych w tym przepisie. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest zatem kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum, lecz ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w granicach określonych przez art. 156 § 1 kpa (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Organ orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia - odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Wśród ww. przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa - ustawodawca wskazał także "rażące naruszenie prawa" (pkt 2 ww. § 1). W doktrynie i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że naruszenie może być uznane za rażące, gdy jest ono oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku, tego naruszenia powstają zatem skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa jest wyraźne wskazanie, jaki konkretny przepis został naruszony, przy czym nie wystarczy samo tylko stwierdzenie o tym, że doszło do takiego naruszenia prawa. Organ zobowiązany jest do wykazania, że uchybienie jakim dotknięta jest kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja, ma charakter kwalifikowany i stanowi rażące naruszenie prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu. Przy czym nie chodzi o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny. Tylko wówczas treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią zaprzeczenie stanu prawnego. Reasumując z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde naruszenie prawa, a jedynie dyskwalifikujące decyzję w takim stopniu, iż niezbędne jest zniweczenie wszelkich jej następstw, w taki sposób, jak gdyby od początku nie została wydana. W postępowaniu nieważnościowym organ ogranicza się do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, poczynionych w toku i na gruncie zwykłego postępowania. Oznacza to badanie ostatecznie zakończonej sprawy, na gruncie wyłącznie zgromadzonego tam materiału dowodowego, pod kątem naruszenia norm materialnych oraz procedury uregulowanej w kpa, a także przepisów o charakterze procesowym zawartych w regulacjach obejmujących prawo materialne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że podstawą przejęcia przedmiotowego gospodarstwa J. S. był przepis art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne (Dz. U. Nr 21, poz.118). Zgodnie z tym przepisem gospodarstwo rolne obejmujące co najmniej [...] ha gruntów rolnych i leśnych mogło być z urzędu przejęte na własność państwa za rentę, jeżeli wykazywało niski poziom produkcji rolnej, a rolnik osiągnął wiek 60 lat mężczyzna, a 55 lat kobieta lub zaliczony został do jednej z grup inwalidów. W niniejszej sprawie bezsporne pozostaje, że J. S. - właściciel przejętego gospodarstwa - w dniu wydania decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. miał skończone [...] lat. Wątpliwości nie pozostawia również okoliczność, iż gospodarstwo rolne, które posiadał, obejmowało co najmniej [...] ha. Z materiału dokumentacyjnego zebranego w aktach administracyjnych sprawy wynika bowiem, że w skład ww. gospodarstw wchodziły działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha (vide: pismo Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r.). Do wyjaśnienia pozostała zatem ostatnia zawarta w powołanym wyżej art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. przesłanka - mianowicie "niski poziom produkcji rolnej" przejmowanego gospodarstwa. W tym miejscu wskazać należy, że pojęcie "niski poziom produkcji rolnej" nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Również wydane do niej akty wykonawcze nie definiowały tego wyrażenia. Wyrażenie to było sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania gospodarstw rolnych do kategorii wykazujących niski poziom produkcji wskutek zaniedbania i w sprawie ustalania wysokości nakładów niezbędnych do przywrócenia żyzności gruntów (Dz. U. Nr 11, poz. 58). Rozporządzenie to zostało wydane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 3, poz. 14) - zatem miało zastosowanie do sytuacji nieregulowanych w tej ustawie. Mogło być też stosowane posiłkowo przez orzekające ówcześnie organy, przy realizacji unormowań wynikających z ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne. Jednakże żaden z przepisów obowiązującego wówczas prawa nie nakazywał stosowania przepisów tego rozporządzenia w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Ponieważ rozporządzenie z dnia 26 marca 1968 r. mogło być i było stosowane jedynie posiłkowo, dlatego też takie jego stosowanie wyklucza możliwość rażącego naruszenia jego przepisów - ponieważ nie stanowiły one normatywnego wzorca, który znajdował bezpośrednie zastosowanie w sprawie. Brak jest zatem możliwości uznania rażącego naruszenia prawa w tym zakresie. Fakt, że orzekając w przedmiotowej sprawie, organ zastosował czy nie zastosował przepisy ww. rozporządzenia nie ma znaczenia, gdyż z tego powodu nie można zarzucić decyzji Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. rażącego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa może odnosić się jedynie do tych przepisów, które miały zastosowanie w danym postępowaniu. Nie można natomiast mówić o rażącym naruszeniu prawa poprzez niezastosowanie przepisów powyższego rozporządzenia wykonawczego, które w sprawie mogłoby mieć ewentualnie zastosowanie jedynie w drodze analogii. Brak jest również możliwości uznania rażącego naruszenia art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Jak wskazano to bowiem powyżej, w zakresie w jakim wskazywał on na "niski poziom produkcji rolnej", przepis ten - z uwagi na jego niedookreślenie - mógł być różnie interpretowany. Zatem nie można go było rażąco naruszyć, gdyż rażąco naruszyć można tylko przepis jasno i wyraźnie określony. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa decyduje łączne wystąpienie trzech przesłanek: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91). Zatem - jeżeli przepis prawa materialnego, który był podstawą wydania decyzji w sprawie, był przepisem nieprecyzyjnym, to nie można stwierdzić oczywistości jego naruszenia. Tym samym zarzut rażącego naruszenia prawa należy w tym wypadku uznać za nieuzasadniony. Jest to pogląd utrwalony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego - vide wyrok z dnia 26 maja 2003 r. sygn. akt III SA 2347/01, LEX nr 158821 w którym Sąd stwierdził: "O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji, gdy wbrew treści przepisu nadano uprawnienia bądź ich odmówiono albo obarczono stronę obowiązkiem bądź obowiązku tego odmówiono; gdy treść wydanej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu - przy ich prostym zestawieniu ze sobą. Jeżeli norma prawna może być rozumiana przez strony i organy administracji w różny sposób i każdy z tych sposobów nadaje się do uzasadnienia - to takiego przepisu nie można naruszyć rażąco." Sąd uznał także za niezasadne pozostałe zarzuty Z. B., gdyż z akt postępowania nieważnościowego nie wynika, aby przepisy powołane przez skarżącego zostały w sposób rażący naruszone. Za nieuzasadniony uznać należało podnoszony w skardze zarzut błędnej wykładni art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 29 maja 1974 r. o przekazywaniu gospodarstw rolnych na własność państwa za rentę i spłaty pieniężne prowadzący do przyjęcia, iż możliwe było przejęcie gospodarstwa bez wniosku właściciela gospodarstwa. Z powyższego przepisu wprost bowiem wynika, że postępowanie prowadzone na podstawie tego przepisu mogło być prowadzone z urzędu. Ponadto podstawą przejęcia gospodarstwa J. S. nie były - wbrew stanowisku skarżącego - przepisy ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. o przymusowym wykupie nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych, lecz były to przepisy ww. ustawy z dnia 29 maja 1974 r. Fakt, że pojęcie "niski poziom produkcji rolnej" zostało sprecyzowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia 26 marca 1968 r. w sprawie zaliczania (...), które zostało wydane jako akt wykonawczy do ww. ustawy z dnia 24 stycznia 1968 r. – nie świadczy o zastosowaniu przepisów tej ustawy. Sąd uznał również, że decyzja Naczelnika Gminy [...] z dnia [...] września 1976 r. znajduje oparcie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym - co prawda bardzo skromnym - ale pozwalającym na poczynienie ustaleń, istotnych z punktu widzenia ww. art. 9 ust. 2. W uzasadnienia tej decyzji stwierdzono, iż podstawą przejęcia gospodarstwa jest przeprowadzona w dniu [...] lipca 1976 r. lustracja, gospodarstwo rolne ma bardzo niski poziom produkcji oraz niską kulturę gleby. W aktach sprawy znajduje się też protokół z dnia [...] października 1976 r., w którego treści wskazano, że grunty znajdujące się na terenie gospodarstwa J. S. były "w złej kulturze" - co potwierdza niski poziom produkcji przejmowanego gospodarstwa, na który wskazano w decyzji z [...] września 1976 r. Nie była to zatem decyzja oparta na arbitralnym uznaniu administracyjnym. Dokonane powyżej ustalenia jednoznacznie wskazują na brak rażącego naruszenia prawa - o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - przy wydawaniu decyzji Naczelnika Gminy [...] z [...] września 1976 r., co w konsekwencji prowadzi do uznania podnoszonych w skardze zarzutów jako nieuzasadnionych. Poza tym fakt, iż J. S. nie zaskarżył tej decyzji także świadczy o tym, że była ona zgodna z jego wolą oraz zgodna z prawem. Reasumując Sąd uznał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko - zyskując całkowitą aprobatę Sądu - zaś wydane decyzje zawierają niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 107 § 1 kpa. Odniósł się też w sposób wyczerpujący do podnoszonych przez skarżącego zarzutów tak we wniosku o stwierdzeni nieważności decyzji, jak i we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz.718), orzekł jak w sentencji wyroku.