I SA/Wa 980/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska (spr.) WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi N. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Zaskarżoną decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2016r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23 – dalej jako kpa), art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz. U. z 2015r. poz. 1659) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej jako SKO) utrzymało w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016r. [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...]. Decyzją tą Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 2 ust. 7, art. 23 w zw. z art. 2, art. 9, art. 15, art. 20 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2015r. poz. 859 z późn. zm.) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836 ze zm.) i art. 104 i art. 105 kpa uznał za nienależnie pobrane świadczenie w wysokości [...] zł tj. świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla N. G. (dalej jako skarżący) za okres od 1 sierpnia 2015r. do 31 sierpnia 2015r., umorzył postępowanie w zakresie nienależnie pobranych świadczeń z ww funduszu za okres od 1 września 2015r. do 30 września 2015r. (z uwagi na niewypłacenie tego świadczenia) i jednocześnie ustalił obowiązek zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia SKO wyjaśniło zasady i tryb stosowania instytucji stwierdzania nieważności decyzji administracyjnych, wskazując, iż stanowi ona jeden z nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji administracyjnych. Kolegium wyjaśniło, że wady uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji wylicza enumeratywnie art. 156 § 1 kpa, a przedmiotem postępowania jest ustalenie czy w odniesieniu do określonej decyzji zachodzą przesłanki wymienione w tym przepisie. W tym zakresie SKO zanegowało wystąpienie powołanych we wniosku skarżącego przesłanek wskazanych w pkt 2 i 7 art. 156 § 1 kpa. Stwierdziło mianowicie, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia prawa, a tym bardziej do rażącego naruszenia prawa, a także że decyzja nie została wydana bez podstawy prawnej i nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Gdy chodzi o podstawę faktyczną i prawną decyzji uznającej świadczenie z funduszu alimentacyjnego dla N. G. za nienależnie pobrane SKO wskazało, że ww złożył egzamin dyplomowy w szkole wyższej, co w świetle art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 27 lipca 2005r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 572 ze zm.) jest jednoznaczne z ukończeniem ww szkoły. Dalej SKO wskazało, że świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej do ukończenia przez nią 18 roku życia albo do ukończenia przez nią 25 roku życia w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej (art. 9 ust. 1 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). W konsekwencji SKO przyjęło, że skoro N. G. ukończył naukę w szkole wyższej w lipcu 2015r., to skutkowało to uznaniem, że utracił prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego od sierpnia 2015r. Świadczenia pobrane w ww miesiącu uznano zatem za nienależnie pobrane. Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO podniosło, że analiza przepisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie uzasadnia twierdzenia o naruszeniu prawa, przytoczyło ww przepisy i dokonało ich omówienia w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy. Kolegium nie dopatrzyło się też rażącego naruszenia prawa polegającego na uznaniu świadczenia alimentacyjnego za nienależnie pobrane z jednoczesnym zobowiązaniem do jego zwrotu w jednej decyzji administracyjnej, uznając, że praktyka taka nie narusza prawa a orzecznictwo nie jest jednolite w tym zakresie. SKO ustaliło nadto, że decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta innymi wadami wskazanymi w art. art. 156 § 1 kpa – tj. została wydana przez organ rzeczowo właściwy, nie dotyczy sprawy, która byłaby uprzednio rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną; nie została skierowana do podmiotu niebędącego stroną w tej sprawie, jest wykonalna, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą. Skargę na decyzję SKO złożył N. G.. Podtrzymał w niej zarzuty zgłoszone w odwołaniu od decyzji I instancji. Wskazał mianowicie, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bez podstawy prawnej oraz zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy samego prawa. Ponownie powołał się na art. 167 ust. 2a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Skarżący zarzucił mianowicie, że organ oparł swoje rozstrzygnięcie na art. 167 ust. 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, a nie zauważył, że stosownie do art. 167 ust. 2a tejże ustawy osoba, która ukończyła studia pierwszego stopnia, zachowuje prawa studenta do dnia 31 października roku, w którym ukończyła te studia. Zarzucił też, że zgodnie z art. 159 ww ustawy studia w uczelni są prowadzone jako studia pierwszego lub drugiego stopnia, albo jako jednolite studia magisterskie. Podniósł, że kontynuuje studia II stopnia (magisterskie) i podkreślił, że sporna decyzja byłaby uzasadniona jedynie w sytuacji, gdyby nie podjął ww studiów II stopnia lub po 31 października 2015r. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej: ppsa) dokonywana przez sądownictwo administracyjne kontrola działalności administracji publicznej sprowadza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazać należy, że postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 kpa, a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja z dnia 18 grudnia 2015r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 kpa. W toku takiego postępowania organ administracji bada czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa. Ponieważ jednak stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 kpa), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. A zatem nie każdy (nawet uzasadniony) zarzut naruszenia prawa może być skuteczną podstawą wzruszenia decyzji w tym trybie. Skarżący swoje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] uzasadniał głównie rażącym naruszeniem prawa przez organ, tj. wystąpieniem przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 kpa i wadą powodującą jej nieważność z mocy samego prawa (art. 156 § 1 pkt 7 kpa). W orzecznictwie przyjęto, iż naruszenie prawa tylko wtedy ma charakter "rażący", gdy akt administracyjny został wydany wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Przyjmuje się, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść aktu pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste zestawienie ich ze sobą, a nadto gdy tak wydana decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Uwzględniając powyższe zasady Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa albowiem prawidłowo SKO oceniło, iż organ I instancji (Prezydent Miasta [...]) nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. W kontrolowanej sprawie nie można też przyjąć, że decyzja Prezydenta Miasta [...] została wydana bez podstawy prawnej bądź jest nieważna z mocy samego prawa. W ww zakresie Sąd w całości podziela szeroką i rzeczową argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podstawę prawną kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji Prezydenta Miasta [...] stanowiły przepisy art. 2 ust. 7, art. 23 w zw. z art. 2, art. 9 ust. 1, art. 20 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016r. poz. 169, dalej jako ustawa) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz. U. Nr 123, poz. 836 ze zm.). Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy świadczenia z funduszu alimentacyjnego przysługują osobie uprawnionej 1) do ukończenia przez nią 18 roku życia albo 2) w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej do ukończenia przez nią 25 roku życia, albo 3) w przypadku posiadania orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności - bezterminowo. Przyjęta przez SKO interpretacja pojęcia "uczy się w szkole wyższej" uwzględnia uregulowania szczególne zawarte w ustawie z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 167 ust. 2 ww ustawy - datą ukończenia studiów jest data złożenia egzaminu dyplomowego (...). Skarżący ukończył studia licencjackie w połowie lipca 2015r. (złożył egzamin dyplomowy), w sierpniu 2015r. otrzymał dyplom ukończenia studiów licencjackich a od 1 października 2015r. kontynuuje naukę na studiach magisterskich. Co do zasady zatem, w okresie sierpnia i września 2015r. skarżący nie był uprawniony do świadczeń alimentacyjnych, a świadczenia wypłacone za sierpień 2015r. należało uznać za nienależnie pobrane. Stanowiska tego nie zmienia treść art. 167 ust. 2a ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Zgodnie z tym przepisem (jak słusznie zauważył skarżący) osoba, która ukończyła studia pierwszego stopnia, zachowuje prawa studenta do dnia 31 października roku, w którym ukończyła te studia. Nie dotyczy to jednak prawa do pomocy materialnej, o której mowa w art. 173 ww ustawy czyli np. prawa do stypendium (w tym nawet stypendium socjalnego). Prawa studenta określają wprost przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym w art. 171 i nast. Przepisy te nie ustanawiają prawa do świadczeń alimentacyjnych jako prawa studenta. Okoliczność, że przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie wykazują zbieżności z przepisami ustawy nie może stanowić podstawy do uznania decyzji z [...] grudnia 2015r. za nieważną. Ten zarzut można byłoby skutecznie postawić jedynie w przypadku oczywistego naruszenia prawa tj. oczywistego i nie budzącego jakichkolwiek wątpliwości naruszenia konkretnego przepisu prawa. Konieczność stosowania wykładni systemowej dla analizy i wzajemnej relacji przywołanych wyżej przepisów – uniemożliwia zastosowanie sankcji nieważności w stosunku do decyzji ostatecznej. Skarżący nie skorzystał w ustawowym terminie z odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...], a tak sformułowane zarzuty wyartykułowane dopiero we wniosku inicjującym nadzwyczajny tryb postępowania weryfikacyjnego – nie mogą stanowić podstawy do wyeliminowania ww decyzji z obrotu prawnego. W szczególności z korelacji zaistniałej pomiędzy art. 167 a art. 167 ust. 2 a Prawa o szkolnictwie wyższym nie wynika, jak chce tego skarżący, że skoro do 31 października 2015r. przysługiwały mu prawa studenta, to należy uznać, iż był osobą "uczącą się w szkole wyższej" w rozumieniu art. 9 ust. 1 ustawy. Ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie posługuje się pojęcie "studenta", ale pojęciem "osoby uczącej się w szkole wyższej"; absolwent uczelni wyższej nie jest już osobą uczącą się w tejże szkole choć ustawodawca pozostawił mu pewne (ściśle określone w Prawie o szkolnictwie wyższym) prawa studenta. Nie można zatem przyjąć, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] grudnia 2015r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja nie została wydana w postępowaniu, które zostało przeprowadzone w sposób rażąco wadliwy, zwłaszcza, że ustalenia faktyczne nie są co do zasady kwestionowane, a różne są jedynie poglądy na wykładnię przepisów materialnoprawnych. W sprawie, jak zasadnie uznało SKO, nie zachodzi również przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 kpa. W skardze nie wskazano bowiem na przepis prawa materialnego zgodnie z którym opisana przez skarżącego (bądź jakakolwiek inna) wadliwość kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji powoduje jej nieważność. W przedmiotowej sprawie, ani w ustawie o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ani w innych aktach - nie ma przepisu, który przewidywałby sankcję nieważności dla decyzji wydawanych w trybie art. 23 ust. 1 ustawy. W tym stanie rzeczy skargę należało oddalić (art. 151 ppsa). Uwzględnienie skargi następuje bowiem tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa) a tych w kontrolowanej sprawie Sąd się nie dopatrzył. Zdaniem Sądu, SKO nie przekroczyło granic swobodnej oceny materiału dowodowego, a podjęta decyzja została w sposób prawidłowy i wyczerpujący uzasadniona.