I SA/Wa 981/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak sędzia WSA Emila Lewandowska asesor WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2006 r. sprawy ze skargi T. B., J. S. i W. I. na decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej uchylenia decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] w części dotyczącej oceny legalności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1963 r. nr [...] o nadaniu nieruchomości zamiennej i jednocześnie stwierdzającej jego nieważność; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja w części uchylonej nie podlega wykonaniu. Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 roku nr [...] ,po rozpatrzeniu wniosku T. B., W. I. oraz J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] orzekającej o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1961 r. nr [...] utrzymującej w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1960 r. nr [...] oraz jednocześnie o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. -Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1963 r. nr [...] o nadaniu nieruchomości zamiennej - uchylił decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. w części dotyczącej oceny legalności orzeczenia z dnia [...] grudnia 1963 r. i jednocześnie stwierdził jego nieważność, zaś w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2003 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny: Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1959 r. Nr [...] wywłaszczyło m.in. nieruchomość położoną w gm. kat. K. ozn. jako [...] kat. [...] o pow. [...] m2, która stanowiła własność P. I. Następnie decyzją z dnia [...] marca 1960 r. L.dz. [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych utrzymała w mocy powyższe orzeczenie o wywłaszczeniu. Następnie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. -Urząd Spraw Wewnętrznych orzeczeniem z dnia [...] listopada 1960 r. Nr [...] ustaliło odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz P. I. w wysokości [...] zł. Odszkodowanie obejmowało zabudowania oraz nasadzenia roślinne. Jednocześnie stwierdzono, iż orzeczenie o nadaniu nieruchomości zamiennej zostanie wydane w terminie późniejszym. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1963 r. Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. -Urząd Spraw Wewnętrznych, oddano P. I. w użytkowanie wieczyste nieruchomość położoną w gm. kat. K. o pow. [...] m2 ozn. [...] kat [...] i [...]. Z wnioskiem o ocenę legalności przyznanego odszkodowania wystąpił W. I. i T. B., spadkobiercy byłego właściciela na mocy postanowienie Sądu Rejonowego w M. z dnia [...] grudnia 1995 r. sygn. akt [...]. Wniosek uzasadniono tym, iż wartość nieruchomości zamiennej była o [...] zł mniejsza od wartości nieruchomości wywłaszczonej P. I. Ponadto podnieśli, iż nieruchomość zamienna została przydzielona wywłaszczonemu nie na własność lecz w użytkowanie wieczyste, a poza tym jest ona położona w bardzo trudnym terenie. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] kwietnia 1999 r. Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K.-Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1960 r. Nr [...] o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość położoną w gm. kat. K. przy ul. [...] o pow. [...] m2, oraz utrzymującej w mocy to orzeczenie decyzji Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1961 Nr [...] oraz stwierdził, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. -Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].12.1963 r. Nr [...] o nadaniu nieruchomości zamiennej zostało wydane z naruszeniem prawa. Po rozpatrzeniu wniosku T. B. oraz W. I. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...].12.1999 r. Nr [...] utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia [...].04.1999 r. W wyniku złożonej skargi Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 01 czerwca 2001 r. sygn. akt I SA 132/2000 uchylił powołane decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1999 r. i z dnia [...] kwietnia 1999 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu nadzorczym nie brała udziału jedna ze stron postępowania tj. J. S. Zaniechanie powiadomienia przez organ jednej ze stron o toczącym się postępowaniu stanowiło naruszenie art. 7, art.8, art. 10 i art. 77 § 1 Kpa. W wyniku ponownego rozpatrywania wniosków T. B. oraz W. I decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2003 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast orzekł ponownie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej Do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1961 r. nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 1960 r. nr [...] oraz jednocześnie orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. -Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1963 r. nr [...] nadającego nieruchomość zamienną P. I. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili T. B., W. I. oraz J. S. W uzasadnieniu wniosku podniesiono ponownie zarzuty dotyczącego nieprawidłowości przyznanego odszkodowanie oraz brak pełnej rekompensaty za dokonane wywłaszczenie. W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku Minister Transportu i Budownictwa ustalił , że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1958 r. Nr 17 poz. 70 ze zm.),uznając za prawidłowe i zasadne czynności podjęte przy ustalaniu wysokości i przyznaniu odszkodowania (dokonano oględzin, opisu nieruchomości oraz wstępnego oszacowania na rozprawie w dniu [...] listopada 1959 r., w której również brał udział P. I.). Jednocześnie ze względu na fakt, iż wywłaszczeniu podlegała działka z domem, w dniu [...] listopada 1961 r. została wydana decyzja o przydziale lokalu mieszkalnego dla właściciela nieruchomości. Naczelny organ administracji uznał również za niezasadny zarzut naruszenia art. 8 ust. 10 ww. ustawy bowiem ustalenie odszkodowania dotyczącego budynku opierało się na opinii biegłych i uwzględniało stopień amortyzacji budynku, która w przedmiotowej sprawie była wysoka. Natomiast brak porozumienia z właścicielem co do nieruchomości zamiennej uniemożliwił jednoczesne przyznanie odpowiedniej działki zamiennej i wyrównania pieniężnego za przejęty grunt. Te wszystkie okoliczności, zdaniem organu naczelnego, nie pozwalają uznać, że organy wydając ww. decyzje w stopniu rażącym naruszyły prawo, a więc w tym zakresie decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. jest zasadna. Organ naczelny uznał natomiast za zasadny zarzut naruszenia 10 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., który przewidywał, że za wywłaszczoną nieruchomość, stanowiącą działkę z domem jednorodzinnym, należy na żądanie właściciela dostarczyć nieruchomość zamienną. Nieruchomość zamienna powinna być odpowiednia m.in. co do charakteru. Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wartość nieruchomości zamiennej powinna odpowiadać wartości nieruchomości wywłaszczonej. Natomiast w przypadku różnicy wartości, powinna być ona wyrównana w pieniądzach. Z opinii biegłych znajdujących się w aktach wynika, iż wartość wywłaszczonej nieruchomości wynosiła [...] złotych, natomiast wartość działki zamiennej wynosiła -jak wynika z decyzji o nadaniu nieruchomości zamiennej -[...] złotych. Pomimo jednak istnienia różnicy pomiędzy wartością nieruchomości zamiennej a wartością nieruchomości wywłaszczonej w decyzji z dnia [...] grudnia 1963 r. nie ustalono obowiązku spłaty na rzecz wywłaszczonego powstałej różnicy. Uchybienie to należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 §1 pkt 2 Kpa, gdyż niezachowanie ww. zasady z art. 10 ust. 5 ustawy pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami i spowodowało skutek w postaci uszczuplenia odszkodowania za wywłaszczenie. Organ administracji uznał także, że w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne. Skutkiem prawnym decyzji z dnia [...] grudnia 1963 roku jest przyznanie w formie decyzji prawa użytkowania wieczystego do oznaczonych działek. Skoro jednak przedmiotowe działki są nadal w posiadaniu spadkobierców byłego właściciela i nie nastąpiły inne przekształcenia prawne o charakterze odpłatnym to nie może być mowy o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych. Spadkobranie jako nabycie nieodpłatne nie jest chronione rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych. Z tych powodów organ nadzoru zmienił zapadłe rozstrzygnięcie w części dotyczącej oceny legalności orzeczenia z dnia [...] grudnia i w tym zakresie stwierdził jego nieważność. Jednocześnie organ pouczył odwołujących się o trybie ubiegania się o odszkodowanie. Skargę na powyższą decyzję Ministra Budownictwa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli T. B., W. I. i J. S. podnosząc, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto sformułowanie, że nieruchomość zamienna o pow. [...] m2 ozn. [...] kat. [...] i [...] jest nadal w posiadaniu spadkobierców P. I. i nie nastąpiły inne przekształcenia prawne o charakterze odpłatnym. Skarżący wskazali, że obecnie J. S. sprzedała swój udział w nieruchomości zamiennej obcym ludziom, natomiast druga część jest w posiadaniu wnuka zmarłego P. Z. Jednocześnie w dalszym ciągu wnieśli o zapłatę różnicy [...] złotych ze stosownym odszkodowaniem oraz zobowiązanie Ministra Transportu i Budownictwa do jak najszybszej wypłaty powyższej sumy. W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podnosząc że stanowi ona jedynie polemikę z ustaleniami prawnymi i faktycznymi mającymi oparcie w materiale dowodowym zebranym w sprawie i nie zawiera nowych okoliczności, które nie byłyby znane w postępowaniu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy zauważyć, że kognicja sądu administracyjnego ograniczona jest do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz. U. nr 153 poz. 1269), nie jest zatem możliwe uwzględnienie wniosku skarżących o przyznanie ani wypłatę odszkodowania. Zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ja decyzja Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2003 roku badały w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w art. 156 kpa dwie decyzje: decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1961 roku, utrzymanej w mocy orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] listopada 1960 roku, ustalającą odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia nieruchomości stanowiącej własność P. I. w wysokości [...] zł oraz orzeczenie z dnia [...] grudnia 1963 roku Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. - Urząd Spraw Wewnętrznych nadające P. I. w użytkowanie wieczyste nieruchomość położoną w gm. kat. K. o pow. [...] m2 ozn. [...] kat. [...] i [...] . Skarżący nie kwestionowali zaskarżonej decyzji w części dotyczącej oceny legalności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] maja 1961 roku, natomiast zarzucili jej - w części dotyczącej orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] grudnia 1963 roku - sprzeczność ustaleń faktycznych ze stanem faktycznym w zakresie aktualnych stosunków własnościowych nieruchomości zamiennej przyznanej P. I. W tym miejscu należy podnieść, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest wyjaśnienie , czy w sprawie wystąpiły pozytywne przesłanki nieważności (określone w art. 156 §1 kpa) oraz czy nie występuje którakolwiek z przesłanek negatywnych (określonych w art. 156 § 2 kpa). Jednak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, organ administracji publicznej nie jest zwolniony od stosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego (vide wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 roku I SA 89/85 , ONSA 1/85, poz. 30), w tym art. 7 i 77 kpa tj. obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego . Postępowanie nadzorcze objęło swym zakresem także ostateczną decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] maja 1963 roku o oddaniu w użytkowanie wieczyste P. I. działki zamiennej położonej w K. nr [...] kat. [...] i [...] o pow. [...] m2. Natomiast w materiale dowodowym znajdującym się w aktach sprawy brak jakichkolwiek ustaleń dotyczących do kogo należy aktualnie prawo wieczystego użytkowania, własności lub ewentualnie współwłasności do przedmiotowej działki. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jak i decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast zawarte jest stwierdzenie, że prawa do nieruchomości należą nadal do spadkobierców po P. I. Ta okoliczność ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż jak już podkreślono wyżej, w postępowaniu nieważnościowym istnieje obowiązek ustalenia czy nie występuje negatywna przesłanka tj. nieodwracalny skutek prawny. W kwestii nieodwracalności skutków prawnych należy podkreślić, że zasadą utrwaloną w orzecznictwie sądowym jest, iż nieodwracalny skutek prawny stanowiący przeszkodę w stwierdzeniu nieważności decyzji to taki skutek, którego organ administracji nie jest w stanie odwrócić w ramach swych kompetencji realizowanych w postępowaniu administracyjnym (por. uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 28.05.1992 r. III AZP 4/92, uchwałę siedmiu sędziów NSA z dnia 16.12.1996 r. OPS 7/96, także wyrok NSA z dnia 31.03.2000 r. I SA 235/99 LEX nr 54434). Taki skutek wywołuje przeniesienie własności nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej dokonywanej w formie aktu notarialnego. Organ nadzoru wyłączając istnienie takiego skutku w niniejszej sprawie, nie zbadał podniesionej w skardze okoliczności, iż prawa do nieruchomości będącej przedmiotem sprawy został przeniesiony na osoby nie będące stronami postępowania administracyjnego, nie badał zatem także formy tego przeniesienia. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że wymienione braki w wyjaśnieniu sprawy wskazują , że jej rozstrzygnięcie w zaskarżonej części nastąpiło z naruszeniem art. 7 i 77§1 kpa, zaś uchybienie tym przepisom pozostaje w związku z treścią zaskarżonej decyzji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji zbada komu aktualnie przysługują prawa do nieruchomości położonej w K. nr [...] kat. [...] i [...] o pow. [...] m2, w jakiej formie nastąpiły ewentualne przekształcenia własnościowe i oceni ten fakt w odniesieniu do przesłanek wymienionych w art. 156 kpa . Z tych wszystkich względów należało orzec jak w wyroku na podstawie art. 145 §1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono o nie wykonalności decyzji w części zaskarżonej.