I SA/Wa 982/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie : asesor WSA Joanna Skiba (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. sprawy ze skargi B. L. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za prowadzenie placówki opiekuńczej bez zezwolenia oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nałożył na B. Ł. prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] – Dom Opieki B. L. w L. karę pieniężną w wysokości [...] zł (słownie: [...])za prowadzenie bez zezwolenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania B. L. od decyzji Wojewody [...] r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r. organ drugiej instancji stwierdził, że zgodnie z art. 67 ust. 1 w związku z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z późn. zm.), działalność w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, może być prowadzona tylko po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wojewoda wydaje zezwolenie, jeśli podmiot o nie występujący: a) spełnia warunki określone w ustawie o pomocy społecznej, b) spełnia standardy o których mowa w art. 68 ww. ustawy, c) przedstawi dokumenty wymagane do wydania zezwolenia określone w art. 67 ww. ustawy (potwierdzające spełnienie w placówkach wymagań budowlanych, przeciwpożarowych i sanitarnych). Organ drugiej instancji ustalił, iż wnioskiem z dnia 18 lipca 2005 r. B. L. złożyła wniosek o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku w L. Do wniosku B.L. dołączyła koncepcję prowadzenia placówki, informację o sposobie finansowania, zaświadczenie o niezaleganiu z płatnościami wobec urzędu skarbowego i składkami do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, zaświadczenie z Krajowego Rejestru Karnego o niekaralności oraz zaświadczenie, że ze względu na stan zdrowia jest zdolna do prowadzenia placówki. Nie dołączyła jednak dokumentów potwierdzających spełnienie wymagań określonych przepisami. W związku z powyższym pismem z dnia 4 sierpnia 2005 r. Wojewoda [...] wezwał wnioskodawczynię o nadesłanie stosownych dokumentów w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania zgodnie z § 4 Rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę (Dz. U Nr 86 poz. 739) W odpowiedzi z dnia 6 września 2005 r. B. L. wniosła o zawieszenie postępowania do końca lutego 2006 r. w związku z przygotowywaniem dokumentów o wydanie warunków zabudowy. Postanowieniem z dnia [...] października 2005 r. Wojewoda [...] wydał postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, od którego B. L. nie wniosła zażalenia. Pismem z dnia 10 listopada 2005 r. B. L. wystąpiła do Wojewody [...] z wnioskiem o rozważenie możliwości wydanie zezwolenia czasowego do czasu przedłożenia stosownych dokumentów. Następnie w piśmie z dnia 19 grudnia 2005 roku wyjaśniła, że nie składała wniosku o wydanie zezwolenia czasowego, a jedynie prosiła o rozważenie możliwości uregulowania sytuacji prawnej prowadzonego domu opieki. Ponadto przy pismach z dnia 19.12.2005 r. oraz 27.12.2005 r. złożyła projekt technologiczny, wniosek do Wydziału Architektury w L. o zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na budynek usługowy przeznaczony na całodobową opiekę nad ludźmi starszymi, chorymi i niepełnosprawnymi położonego w L. przy ul. [...] [...] i [...], opinię Państwowego Inspektora Sanitarnego w L. w sprawie spełnienia wymagań higieniczno – zdrowotnych w dokumentacji projektowej, postanowienie - opinię sanitarną dotyczącą spełniania warunków na prowadzenie w tym samym budynku indywidualnej praktyki lekarskiej. Jednocześnie B. Ł. złożyła do akt sprawy decyzję Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta L. z dnia [...] stycznia 2006 r. o odmowie wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na budynek zamieszkania zbiorowego o funkcji usługowej. W wyniku przeprowadzonej analizy dostarczonych dokumentów Wojewoda [...] stwierdził, że B. L. decydując się na lokalizację placówki w budynku mieszkalnym położonym w L. przy ul. [....] [...] i [...] nie ustaliła czy budynek ten spełnia warunki określone przepisami i czy może w nim mieszkać przeszło 30 osób niepełnosprawnych, przewlekle chorych i osób w podeszłym wieku. Organ podkreślił też, że wniosek o zmianę sposobu użytkowania budynku B. Ł. złożyła dopiero w dniu 6 grudnia 2005 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] wskazano, że Dom Pomocy [....] funkcjonuje od 31 marca 2001 r., a zatem przez okres 5 lat prowadzony jest bez dokumentów wymaganych odrębnymi przepisami zaś od 1 maja 2005 r. bez zezwolenia wynikającego z art. 67 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Przedmiotowa placówka była kontrolowana w zakresie spełniania standardów określonych w art. 68 ww. ustawy przez inspektorów Wydziału Polityki Społecznej [....] Urzędu Wojewódzkiego w L. w dniu 11 lipca 2005 r. W czasie kontroli B. L. była informowana, że działalność gospodarcza w zakresie świadczenia całodobowej opieki osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona wyłącznie po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Wspomniana kontrola wykazała, że w budynku występowały liczne bariery architektoniczne. Ponadto w trakcie kontroli stwierdzono, że w pokojach mieszkalnych jest czysto, nie brakowało również wymaganego standardem wyposażenia. Także kontrola przeprowadzona w dniu 7 lipca 2005 r. przez pracowników Powiatowej Stacji Sanitarno- Epidemiologicznej, na wniosek Najwyższej Izby Kontroli, oceniła stan sanitarno – higieniczny jako nie budzący zastrzeżeń. W wyniku kolejnej kontroli przeprowadzonej przez Wydział Polityki Społecznej [....] Urzędu Wojewódzkiego w L. w dniu 8 lutego 2006 r. wykazano, że w prowadzonej placówce liczba mieszkańców wzrosła do 35 osób. B. L. nie podjęła również istotnych działań w celu likwidacji istniejących barier architektonicznych. W związku z potwierdzeniem faktu prowadzenia przez B. L. działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, która może być zgodnie z art. 67 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy o pomocy społecznej, Wojewoda [...] nałożył na B. L. karę pieniężna w wysokości [....] zł na podstawie art. 130 ust.2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej . W świetle powyższych okoliczności, organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji lub przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ ten podkreślił, że wymóg uzyskania zezwolenia właściwego organu na prowadzenie placówek, w których przebywają osoby wymagające bardzo specyficznej opieki z powodu podeszłego wieku lub niepełnosprawności często przewlekle chorych, ustawodawca wprowadził przede wszystkim ze względów celowościowych, zadaniowych i funkcjonalnych, mających na celu zapewnienie prawidłowości działania tego rodzaju placówek. Surowy wymóg spełniania wszystkich standardów wynika z troski ustawodawcy o poziom usług świadczonych przez powyższe placówki i konieczność ochrony praw osób w nich przebywających. Ponadto B. L. pomimo nie uzyskania stosownego zezwolenia wojewody nie zaprzestał działalności w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku. Była informowania przez organ I instancji w trakcji prowadzonego postępowania o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Skargę na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2006 r. złożyła B. L. zarzucając organowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 130 ust. 2 i 131 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 10 § 1 kpa, art. 7 kpa. Skarżąca wskazała ponadto, że placówka prowadzi działalność zapewniającą całodobową opiekę od 3 sierpnia 1998 r. Na podstawie zawartych wieloletnich umów sprawuje opiekę nad kilkudziesięcioma osobami starszymi. Usługi opiekuńcze sprawowane są bez zastrzeżeń, co wynika z protokołu kontroli urzędu. Skarżąca poniosła nakłady na utworzenie i funkcjonowanie placówki. Kolejny zarzut skarżącej dotyczył naruszenia art. 6 kpa. Skarżąca zarzuciła, że organ wzywając stronę w trybie art. 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie wydawania i cofania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę do uzupełnienia wniosku winien wskazać wymagane dokumenty, skonkretyzować je, aby żądanie było dla strony w pełni zrozumiałe i nie budziło wątpliwości. Ponadto organ II instancji rozpoznając odwołanie od ukarania skarżącej karą pieniężną pominął fakt, że Wojewoda [...] w dacie orzekania o karze nie wydał decyzji w przedmiocie złożonego wniosku o wydanie zezwolenia. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaiskrzonej decyzji . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Kontrola sądowo-administracyjna decyzji organów administracji publicznej w zakresie ich zgodności z prawem sprowadza się do wyjaśnienia w toku rozpoznawania sprawy, czy organy administracji nie naruszyły prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania zaskarżonej decyzji. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem sądowa kontrola zaskarżonej decyzji nie wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem rozpatrywanej sprawy jest ocena ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającej na prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [....] – Dom Opieki B. L. w L. karę pieniężną w wysokości [...] zł, za prowadzenie tej działalności bez wymaganego prawem zezwolenia. W rozpatrywanej sprawie bezsporne jest, że skarżąca prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku. Powyższe ustalenia zostały dokonane w wyniku oględzin przeprowadzonych w dniu 11 lipca 2005 r. oraz 8 lutego 2006 r. Z oględzin tych został sporządzone protokoły, stosownie do wymagań art. 68 k.p.a. Bezsporne jest także to, że skarżąca nie posiada zezwolenia wojewody na prowadzenie takiej placówki. Zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, z późn. zm.), kto bez zezwolenia prowadzi placówkę zapewniającą całodobową opiekę osobom w podeszłym wieku, przewlekle chorym lub niepełnosprawnym - podlega karze pieniężnej w wysokości [...] zł. W przypadku więc ustalenia prowadzenia takiej działalności przez skarżącego, obowiązkiem organu było wymierzenie kary pieniężnej w powyższej wysokości. W art. 153 powołanej ustawy ustawodawca zobowiązał podmioty prowadzące w dniu wejścia w życie tej ustawy placówki zapewniające całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku, które w tym dniu nie spełniają wymagań, o których mowa w art. 67 i 68 ustawy, do dostosowania do tych wymagań prowadzonych placówek w terminie jednego roku od dnia wejścia w życie ustawy. Ustawa o pomocy społecznej w powyższym zakresie weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. (art. 161 powołanej ustawy). W art. 67 ust. 1 tej ustawy ustalono, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym lub osobom w podeszłym wieku może być prowadzona po uzyskaniu zezwolenia wojewody. Termin na spełnienie wymagań, o których mowa w art. 67 i 68 ustawy, upłynął więc z dniem 1 maja 2005 r. Skoro zaś skarżąca dopiero w dniu 20 lipca 2005 roku wystąpiła z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, to należy uznać że została spełniona przesłanka obligująca organ do nałożenia kary w sztywnie określonej przez ustawę wysokości [...] zł. Nie zasługuje więc na uwzględnienie zarzut skargi, że kara pieniężna została nałożona przed wydaniem decyzji w przedmiocie wniosku skarżącej z dnia 20 lipca 2005 roku, skoro już w dacie złożenia tego wniosku istniały okoliczności obligujące organ do nałożenia kary pieniężnej. Sąd nie podzielił również zarzutów skarżącej, że organ szczegółowo winien wezwać o wszystkie wymagane dokumenty. Te zarzuty dotyczą bowiem postępowania prowadzonego w przedmiocie wydania zezwolenia na prowadzenie placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku, nie mogą być przedmiotem oceny w postępowaniu o nałożenie kar pieniężnej za prowadzenie placówki bez zezwolenia. Za niezasadny należy również uznać zarzut naruszenia przez organ przepisów 7 i 6 kpa przez nie uwzględnienie następujących okoliczności faktycznych: prowadzenie placówki od 3 sierpnia 1998 roku, sprawowanie opieki na podstawie zawartych umów nad kilkudziesięciu starszymi osobami, skarżąca poniosła nakłady na prowadzoną placówkę. Ustawa z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej wprowadziła bowiem obowiązek uzyskania zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie prowadzenia placówki zapewniającej całodobową opiekę osobom niepełnosprawnym, przewlekle chorym i osobom w podeszłym wieku bez względu na okres prowadzonej wcześniej w tym zakresie działalności oraz poniesione nakłady, nie można zatem uznać, że organy administracji stosując obowiązujące prawo naruszyły art. 6 i 7 kpa. Należy również podnieść, że Wojewoda [...] wydając decyzję w sprawie wymierzenia kary pieniężnej dysponował szerokim materiałem dowodowym, potwierdzającym fakt prowadzenia przez skarżącą placówki bez zezwolenia, nie umożliwienie więc wypowiedzenia się stronie co do zebranych dowodów przez organ odwoławczy nie wpłynęło w żaden sposób na wynik postępowania. Zgodnie z ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy Karta Nauczyciela (Dz. U Nr 179 poz. 1487) został wprowadzony przepis przejściowy regulujący sytuację prawną placówek nie spełniających standardów, ale tylko w pewnym zakresie. Standardy bowiem określone w art. 68 ust. 5 oraz ust. 5 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, podmioty prowadzące placówki w dniu 1 maja 2004 r. muszą osiągnąć najpóźniej 31 grudnia 2006 r. Dotyczy to jednak sytuacji gdy placówki przedstawią dokumenty określone w art. 67 ustawy o pomocy społecznej oraz spełniają pozostałe standardy nie objęte przepisami przejściowymi, wówczas wojewoda może wydać zezwolenie na czas określony. Podmioty prowadzące placówki, które nie przedstawiły dokumentów potwierdzających możliwość przeznaczenia budynku do tzw. zamieszkania zbiorowego nie mogą uzyskać zezwolenia na prowadzenie działalności. W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających, że budynek uzyskał pozytywną opinię w zakresie przepisów przeciwpożarowych oraz budowlanych. Znajduje się za to decyzja Wydziału Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miasta L. z dnia [...] stycznia 2006 r., którą odmówiono skarżącej wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na budynek zamieszkania zbiorowego. Reasumując powyższe, zdaniem sądu organy orzekające dokonały prawidłowej oceny w zakresie wystąpienia przesłanek określonych w art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 roku o pomocy społecznej, a zaskarżona decyzja oraz decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2006 r. nie naruszają prawa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.