I SA/Wa 983/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 24 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. C., L. W., C. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących E. C., L. W., C. S. solidarnie kwotę 475 (czterysta siedemdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie wydano w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy. Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] marca 1978 r., nr [...], wywłaszczył za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa prawo własności części nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydaną przez Wydział [...] Urzędu W. w dniu [...] czerwca 1974 r., nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, na podstawie skróconego odpisu księgi wieczystej [...], wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne [...] w dniu 26 czerwca 1977 r. byli J. S., L. W. i E. S. Naczelnik Dzielnicy W. decyzją z dnia [...] października 1978 r., nr [...] ustalił uzupełniające odszkodowanie za zabudowania znajdujące się na nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], w kwocie [...] zł. Dnia 3 grudnia 1990 r. L. W. złożyła wniosek o zwrot ww. nieruchomości, a następnie w dniu 25 maja 2005 r. został on uzupełniony przez E.C. i C. S. Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 roku, Wojewoda [...] wyznaczył jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu przedmiotowej nieruchomości, Starostę [...]. W dniu 6 lipca 2009 r. do Wydziału Geodezji, Katastru, Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Gruntów Rolnych Starostwa [...] wpłynął wniosek stron, dotyczący rozdzielenia przedmiotowego postępowania, poprzez wydanie odrębnej decyzji dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Starosta [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej własność Miasta W., położonej w W. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ stwierdził, że jak wynika z odpisu skróconego aktu małżeństwa Nr [...] wydanego przez Urząd Stanu Cywilnego W. dnia [...] maja 1990 r., E. S. obecnie nosi nazwisko C.. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla W. w W. Wydział I Cywilny z dnia [...] sierpnia 1984 roku, sygn. akt [...] spadek po J. S., na mocy testamentu sporządzonego w dniu 10 sierpnia 1983 r., nabył w całości wnuczek C. S. Starosta podniósł, że wywłaszczona nieruchomość, oznaczona w 1972 r. jako działka ewidencyjna nr [...], z obrębu [...] obecnie odpowiada następującym działkom ewidencyjnym: 1. działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, 2. działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, 3. działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, 4. części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2. Organ dodał, że w myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2063 ze zm.), poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Natomiast zgodnie z art. 137 ust. 1 ww. ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1. pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2. pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Organ stwierdził, że przedmiotowe postępowanie dotyczy działki nr [...] i części działki nr [...] z obrębu [...], które są własnością W. na mocy decyzji komunalizacyjnych Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 1998 r., Nr [...] (działka ewid. nr [...]) oraz z dnia [...] października 1997 r., Nr [...] (dz. ewid. nr [...]). Działka nr [...] z obrębu [...] oddana została w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] aktem notarialnym z dnia [...] października 1998 r. (Rep. A. nr [...]), natomiast działka nr [...] z obrębu [...] oddana została w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowej [...] aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 1999r. (Rep. A. nr [...]). Jak wynika z Kompleksowych Wytycznych Urbanistycznych będących załącznikiem do decyzji o lokalizacji inwestycji Nr [...] wydanej przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu W. w dniu [...] czerwca 1974 r., nr [...] program inwestycji obejmował zabudowę mieszkaniową wielorodzinną na około [...]m2 i [...]. z ośrodkiem usługowym II stopnia i usług podstawowych dla około [...] mieszkańców. Usługi I stopnia dla poszczególnych osiedli miały występować częściowo jako koncentracje lokalne, bądź miały być włączone w ośrodek II stopnia względnie umieszczone w parterach budynków mieszkalnych. Zarówno z ustaleń ogólnych obowiązujących dla osiedli [...] i [...], jak również z ustaleń szczegółowych zawartych w Kompleksowych Wytycznych Urbanistycznych wynika, iż [...] i [...] zgodnie z obowiązującym planem ogólnym przeznaczone są pod zabudową wielorodzinną, wysoką wraz z pełnym programem usług - wobec czego cała istniejąca zabudowa ulega likwidacji z wyjątkiem budynku szkoły" w związku z tym "W całości ulega likwidacji istniejąca substancja mieszkaniowa związana z gospodarką rolną". W trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 12 maja 2008 r. stwierdzono, iż działki ewidencyjne nr [...] i [...] z obrębu [...] stanowią zagospodarowany teren osiedla mieszkaniowego [...]. Na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajdują się: część starej bramy wjazdowej na nieruchomość, ciągi pieszo - jezdne, dojazd do budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...], budynek mieszkalny [...], plac zabaw dla dzieci oraz zieleń osiedlowa. Natomiast na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] znajdują się: budynek mieszkalny wielorodzinny [...], ciągi pieszo -jezdne oraz zieleń osiedlowa. Organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 1999 r., sygn. akt IV SA 2033/96, zgodnie z którym celu wywłaszczenia nieruchomości na budowę osiedla mieszkaniowego nie niweczy realizacja infrastruktury tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących, jak ciągi komunikacyjne, parkingi i inne urządzenia. Osiedle mieszkaniowe obejmuje bowiem nie tylko domy mieszkalne, lecz również jego infrastrukturę i urządzenia służące mieszkańcom. Zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora, np. korekta wielkości działki bez zmiany ich funkcji, czy też tymczasowa zmiana przeznaczenia części wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto organ stwierdził, że jak wynika z treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. W ocenie sądu nie jest do przyjęcia stanowisko, że nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy z 1997 r. o gospodarce nieruchomościami terminów. Starosta uznał, że nie zaistniała w przedmiotowej sprawie przesłanka zbędności określona w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] z obrębu [...] zrealizowano, cel dla którego zostały one wywłaszczone. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli E. C., L. W. i C. S. podnosząc, iż organ pierwszej instancji nie zbadał przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zawartych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie wyjaśnił także okoliczności faktycznych, bowiem w ocenie odwołujących część nieruchomości nr [...] z obrębu [...] nie została w pełni zagospodarowana. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu orzeczenia organ powołując treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stwierdził, że podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, iż nie zaistniały przesłanki uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zgodnie z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin na działce ewid. nr [...] z obrębu [...] znajdują się: część starej bramy wjazdowej na nieruchomość, ciągi pieszo jezdne, dojazd do budynku mieszkalnego wielorodzinnego [...], budynek mieszkalny [...], plac zabaw dla dzieci, oraz zieleń osiedlowa. Na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], z obrębu [...] znajduje się budynek mieszkalny [...], plac zabaw dla dzieci, oraz zieleń osiedlowa. Realizacja osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko budowę domów mieszkalnych, ale także niezbędnej infrastruktury, a zatem budynków handlowych, usługowych, parkingów, ciągów pieszych oraz zieleni. Organ uznał, iż wywłaszczone działki zostały wykorzystane zgodnie z celem wywłaszczenia. Odnosząc się do zawartego w odwołaniu zarzutu, iż "dopiero niebudzące wątpliwości stwierdzenie dotrzymania terminów określonych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. uprawnia organ do rozstrzygnięcia o odmowie zwrotu nieruchomości" organ podniósł, iż pierwszymi i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oceniana w dacie rozstrzygania w przedmiocie zwrotu. Powołał także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 czerwca 2008 r., sygn. II SA/Kr 271/08 stwierdzający, że istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Określone w punktach 1) i 2) terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Użycie w omawianym przepisie sformułowania "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem ww. terminów roszczenie o zwrot nie będzie mogło być uwzględnione. Wojewoda [...] stwierdził, że nie mógł uznać, iż nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został, co prawda, zrealizowany, ale po upływie wskazanych terminów. W tej sytuacji organ pierwszej instancji zasadnie uznał, iż nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające zwrot nieruchomości i orzekł o odmowie zwrotu. Skargę na powyższą decyzję wnieśli E. C., L. W. i C. S., wnosząc o uchylenie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2010 r. w całości. Zarzucili oni zaskarżonemu orzeczeniu przepisów postępowania, tj.: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, poprzez zaniechanie przez organ wydający zaskarżoną decyzję wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności brak ustalenia w jakim terminie rozpoczęto realizację celu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, kiedy cel ten został zrealizowany, czy w okresie, odpowiednio, 7 lat oraz 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna oraz w jakim zakresie; - art. 80 w zw. z art. 136 kpa, poprzez zaniechanie wszechstronnej oceny materiału dowodowego, w szczególności nie zbadanie przez organ drugiej instancji przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, zawartych w art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 oraz ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 216, poz. 2603 ze zm.); - art. 15 w zw. z art. 136 kpa, poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu dokonania ustaleń faktycznych pomimo podnoszonych przez skarżących w odwołaniu zarzutów w tym zakresie, w szczególności co do zagospodarowania działki nr 131 z obrębu 6-11-04, a także naruszenie przepisów prawa materialnego: * art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację polegające na przyjęciu, iż nieruchomość skarżących nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, podczas gdy okoliczności sprawy wskazują odmiennie; * art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. aktu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację tj. przyjęcie, iż upływ terminów w nim określonych nie ma wpływu na ustalenie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia; * art. 137 ust. 2 powołanej uprzednio ustawy, poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy okoliczności faktyczne sprawy przemawiają za zwrotem co najmniej części wywłaszczonej nieruchomości. W uzasadnieniu orzeczenia skarżący stwierdzili, że określona w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi materialno-prawną przesłankę jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy. Pojęcie "zbędności", zdefiniowane w art. 137 ust. 1 ww. ustawy, wymaga dokonania przez organ rzetelnej oceny stanu faktycznego, tj. czy w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) i czy w ciągu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten został zrealizowany (pkt 2). Dodali, że według ich najlepszej wiedzy działka nr [...] o powierzchni [...] m2, poza budynkiem mieszkalnym, stanowi niezagospodarowany teren zielony. Organ odwoławczy w uzasadnieniu nie odniósł się do ww. zarzutu, z czego można wnioskować, iż nie dokonał uzupełniającego postępowania weryfikującego stan faktyczny na przedmiotowej nieruchomości. Organ nie rozważył, czy cel wywłaszczenia zrealizowano na całości wywłaszczonych nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i jednocześnie stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy, mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Natomiast art. 119 ww. ustawy stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Poza sporem pozostaje okoliczność, że w każdym postępowaniu administracyjnym winny brać udział wszystkie podmioty, które posiadają przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa, zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zgodnie z utrwalona linią orzecznictwa i stanowiskiem doktryny stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji (np. wyrok NSA z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92 - ONSA 1995 nr 1 poz. 32, wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 października 2003 r.), przy czym interes prawny musi być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i oparty o przepis prawa administracyjnego. W przedmiotowej sprawie organy nie zweryfikowały w sposób prawidłowy stanu prawnego nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania i pominęły w prowadzonym postępowaniu jednego ze współużytkowników wieczystych tego gruntu. Uznały one bowiem, że stroną postępowania jest R. G., na którą wskazuje wypis z rejestru gruntów nr [...], dotyczący nieruchomości położonej w W., obręb [...] nr jednostki rejestrowej [...], jako współużytkownika wieczystego gruntu. Tymczasem z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika, że na podstawie umowy sprzedaży nr rep. [...] z dnia [...] listopada 2008 r. właścicielami lokalu [...] (w budynku znajdującym na przedmiotowym gruncie), położonym w W. przy ul. [...], stali się M. B. i A. B. W dniu wydania decyzji zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji R. G. nie była już właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Zatem nabywcy tego lokalu, jako osoby dysponujące prawem własności nieruchomości lokalowej i związanej z tym udziałem w prawie użytkowania wieczystego do gruntu, posiadały przymiot strony w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości. Powyższe oznacza, że M. B. i A. B. nie brali udziału bez swojej winy w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu. Zgodnie z art. 10 § 1 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Naruszenie prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie stanowi przesłankę nieważnościową, określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Zgodnie z nią organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej strona w sprawie. Takie stanowisko przyjął także Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2272/97, w którym stwierdził, że: "Art. 156 § 1 pkt 4 kpa przewiduje taką sytuację, że osoba, do której skierowana została decyzja istnieje, tzn. osoba fizyczna żyje, a inny podmiot faktycznie i prawnie istnieje, jednakże nie może wykazać się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 kpa". (LEX nr 45697). Powyższe oznacza konieczność stwierdzenia nieważności decyzji wydanych w postępowaniu dotkniętym taką wadą. Tego rodzaju uchybienie wypełnia jednocześnie przesłankę upoważniającą Sąd zgodnie z art. 119 § 1 ppsa do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę powyższe ustalenia, których treść ma istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy i określi właściwe strony postępowania, do których należy skierować podjętą w sprawie decyzję. Mając zaś na uwadze, że zaskarżona decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, Sąd nie badał jej merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za przedwczesne. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 w związku z art. 119 pkt 1 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.