I SA/Wa 984/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński (spr.) Sędziowie WSA Bożena Marciniak WSA Joanna Skiba Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2017 r. sprawy ze skarg M. J., J. J., K. R. i K. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. J. i J. J. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz K. R. i K. R. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujące okoliczności sprawy. Nieruchomość położona przy ul. [...] róg [...] w [...], pochodząca z dawnej nieruchomości hipotecznej oznaczonej jako "[...]", położona jest na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Przedmiotowy grunt, który obecnie stanowi własność [...], został objęty w posiadanie przez gminę [...] 11 kwietnia 1949 r., tj. z dniem ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [...] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...]. W dniu 21 lutego 1962 r. K. R. złożył wniosek o "przyznanie mu tytułu własności placu wraz z budynkiem mieszkalnym położonym przy ul. [...]". Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2016 r. orzekł o odmowie przyznania: K. J., W. M., T. J., M. J., M. S., W. J., J. J., K. R., E. J., G. A., W. P., I. S., A. J., D. R., E. S., E. P., B. R., P. R., Z. R., A. R., M. K., T. C., J. C., J. S., K. R., H. J., K. R. oraz M. M. – prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego: działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] z obrębu [...]; działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] z obrębu [...]; działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2, uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] z obrębu [...]; działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2 uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] z obrębu [...]; część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2 uregulowaną w księdze wieczystej nr [...] z obrębu [...], znajdującą się w pasie drogowym ul. [...] - drogi publicznej powiatowej [...]. W uzasadnieniu Prezydent stwierdził, że grunt dawnej nieruchomości położonej przy ul. [...] róg [...] oznaczony jest obecnie jako działki ewidencyjne nr: [...] oraz część działki ewidencyjnej nr [...] o powierzchni [...] m2, znajdującej się w pasie drogowym ul. [...] z obrębu [...]. Organ, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego stwierdził, że z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm.) wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym przepisie, a nieruchomości przeznaczone pod drogi są rzeczami wyłączonymi z obrotu. Odnośnie pozostałego gruntu organ I instancji stwierdził, że nie zostały spełnione przesłanki z art. 214 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), ponieważ grunt przedmiotowej nieruchomości w dniu 21 listopada 1945 r., tj. w dacie wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, był zabudowany budynkiem, w którym liczba izb przekraczała 20. Odwołanie od powyższej decyzji, złożyli G. A., reprezentowana przez A. A., M. J. i J. J., reprezentowani przez racę prawnego A. N., oraz W. M. i K. R., zarzucając m.in.: - naruszenie art. 214 u.g.n., poprzez bezzasadne uznanie, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana w przeszłości budynkiem, w którym liczba izb przekraczała 20; - naruszenie przepisów ustawy o drogach publicznych, poprzez bezzasadne uznanie, że część tej nieruchomości położona jest jakoby w pasie drogowym i stanowi drogę publiczną w rozumieniu tej ustawy; - oparcie się na opinii biegłej co do liczby izb w budynku mieszkalnym, podczas gdy był to budynek sprzed II wojny światowej, a zatem panujący po wojnie głód mieszkaniowy nie miał żadnego znaczenia, co do liczby izb. Ponadto podniesiono, że nie przeprowadzono dowodu, np. z przesłuchania osób żyjących, które pamiętają ten budynek, jak też nie wyjaśniono wszystkich okoliczności dotyczących tej nieruchomości, w szczególności od kiedy zlokalizowany jest tam zakład kamieniarski i jakie budynki się tam znajdowały. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] maja 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2016 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie SKO wskazało, że decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o art. 214 u.g.n., który stanowi, że poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 i art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (dalej: dekret warszawski), wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli zgłosili oni lub ich następcy prawni w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona jedna nieruchomość. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Przepisy art. 214 u.g.n. przewidują dwie przesłanki pozytywnego rozpatrzenia żądania, które muszą być spełnione łącznie: 1) zachowanie terminu złożenia wniosku – do 31 grudnia 1988 r. oraz 2) zabudowanie działek domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych. Organ skonstatował, że odnośnie działek [...] nie jest możliwe zastosowanie powołanego art. 214 u.g.n., gdyż warunek wynikający z § 2 tego przepisu, dotyczący zabudowania domem, w którym liczba izb nie przekracza 20, nie został w tej sprawie spełniony. Ustalenie dotyczące ilości izb wynika ze sporządzonej w sprawie opinii inż. M. S. Stwierdzenie tych okoliczności wymaga wiadomości specjalnych, które posiada właśnie rzeczoznawca majątkowy. Przy czym sporządzona opinia stanowi sformalizowaną prawnie opinię. Jest spójna, logiczna, oparta na wielu podstawach faktycznych i prawnych oraz dokumentach, które miały fundamentalne znaczenie przy jej sporządzaniu. Natomiast odnośnie działki [...] o powierzchni [...] m2, znajdującej się w pasie drogowym ul. [...], organ wskazał, że z art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika, że własność dróg publicznych nie może być przypisana innym podmiotom, niż podmioty publicznoprawne w nim wymienione. Drogi, jak podkreśla się w orzecznictwie, stanowią rzeczy wyłączone spod powszechnego obrotu. Powoduje to brak możliwości zmiany podmiotowej właściciela drogi. Nikt poza Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego nie może być właścicielem gruntu pod drogą. Zajęcie powyższego gruntu pod drogę potwierdza wypis z rejestru gruntów, informacje zawarte w księdze wieczystej oraz uchwała o zaliczeniu ul. [...] do odpowiedniej kategorii dróg publicznych i z tego względu Kolegium uznało za prawidłowe stanowisko organu I instancji. Odnosząc się do ustaleń Prezydenta [...] dotyczących stron postępowania, SKO stanęło na stanowisku, że słusznie organ I instancji uznał, iż umowa sprzedaży zawarta pomiędzy M. M. a M. J. w przedmiocie zbycia udziału spadkowego (w zakresie nieruchomości) nie została zawarta w przepisanej formie, tj. formie aktu notarialnego. Wskazując natomiast na zarzuty stron dotyczące opinii rzeczoznawcy majątkowego organ odwoławczy stwierdził, że podstawami prawnymi i metodologicznymi do sporządzenia opinii były liczne akty prawne, które ówcześnie regulowały sytuację prawną lokali w budynkach. Natomiast w zakresie źródeł danych wskazano, iż zebrano niezbędne informacje i zapoznano się z dokumentami w kilku archiwach, w szczególności wykorzystano dokumenty takie jak: domowa książka meldunkowa dla domu nr [...] przy ul. [...], fotografia budynku autorstwa A. A., raport kontroli terenowej, pismo W. J. z 4 stycznia 2012 r. potwierdzające, że budynek miał [...] izby i [...] piętra, rejestracja nieruchomości w Zarządzie Miejskim i inne materiały. Przy czym dowody w postaci domowej książki meldunkowej i pisma strony z 4 stycznia 2012 r. potwierdzają wprost ilość izb w budynku w owym czasie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję, zarejestrowaną pod sygn. I SA/Wa 984/17, wnieśli M. J. i J. J., reprezentowani przez radcę prawnego A. N.. Zarzucili oni, że orzeczenie zostało wydane: 1. z naruszeniem art. 214 u.g.n., poprzez bezzasadne przyjęcie, że przedmiotowa nieruchomość była zabudowana budynkiem mieszkalnym, w którym ilość izb przekraczała 20, bez ustalenia, na której to działce znajdował się przedmiotowy budynek mieszkalny; 2. w oparciu o opinię biegłej, która swoje stanowisko co do wielkości budynku jak i ilości izb ustaliła w głównej mierze na subiektywnym stwierdzeniu, że w okresie powojennego głodu mieszkaniowego jest raczej mało prawdopodobne, aby izby miały po kilka okien, chociaż był to budynek sprzed II wojny – a zatem takie stwierdzenia nie mają uzasadnienia co do tego, co działo się po 1945 r. na przedmiotowej działce, jak również nie wskazała, na której z działek położony był ten budynek; 3. pominięcie przez organ odwoławczy i niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, dotyczących okresu wykorzystania nieruchomości pod zakład kamieniarski, a także istniejącej na nim zabudowy i okresu jej powstania, a także, iż tylko część dawnej działki jest przedmiotem sprawy o ustanowienie użytkowania wieczystego, tj. działka oznaczona nr [...] i nr [...], o łącznej pow. [...] ha; 4. bezzasadne uznanie, że skoro część działki leży w pasie drogowym ulicy [...], to stanowi ona drogę publiczną i jako taka nie może być ani przedmiotem użytkowania wieczystego, ani też być zwrócona następcom prawnym byłych właścicieli, podczas gdy działka położona w pasie drogowym jest działką oznaczona odrębnym nr ewidencyjnym, tj. nr [...] o pow. [...] ha; - bez wyjaśnienia przez organy obu instancji wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, dotyczących działek nr [...] i nr [...], które są w posiadaniu i użytkowaniu przez odwołujących się, co stanowi naruszenie art. 7b i art. 8 k.p.a. Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Prezydenta [...]. Skarżący uzasadnili, że działka nr [...], o pow. [...] ha, stanowi zgodnie z wpisem do ewidencji gruntów, "zurbanizowane tereny niezabudowane" i posiadając odrębny numer ewidencyjny, nie jest częścią działki nr [...], tj. działki drogowej, czyli ul. [...]. Potwierdza to wypis z wyrysem z rejestru gruntów, dotyczący działek nr [...] i nr [...]. Ponadto wskazali, że przyjęcie w toku prowadzonego postępowania za w pełni wiarygodną opinii biegłej jest nieuzasadnione, gdyż opinia ta została wydana na podstawie "przypuszczeń", a nie ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kolejną skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wnieśli K. R. i K. R. Została ona zarejestrowana pod sygn. I SA/Wa 985/17. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Uzasadnili, że decyzja jest niezgodna z prawem, jak też ze stanem faktycznym i zasadami współżycia społecznego. Strona nie została powiadomiona przez organ I instancji o zgromadzeniu materiału dowodowego, przez co uniemożliwiono jej zaprezentowanie jej stanowiska i zgłoszenie dowodów. Organ I instancji nie powiadomił o czynnościach biegłej i nie doręczył odpisów opinii, jak też nie przesłuchał osób mogących świadczyć o stanie faktycznym działek nr [...] i [...]. W rezultacie tego w opinii znalazły się twierdzenia niepozostające w związku z rzeczywistym stanem rzeczy. Ponadto SKO pominęło w swoich ustaleniach, że w aktach znajduje się zaświadczenie Sądu Rejonowego dla [...] z [...] listopada 1993 r., L.dz. [...], z którego wynika, że "przy ul. [...] róg ul. [...] istnieje dom drewniany jednopiętrowy". SKO nie zauważyło, że wniosek K. R. dotyczył działek ewidencyjnych nr [...] i [...], których stan faktyczny jednoznacznie wynika z dokumentacji. Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o ich oddalenie. Postanowieniem z 18 września 2017 r., I SA/Wa 985/17, Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. I SA/Wa 984/17 i I SA/Wa 985/17 oraz prowadzić je pod niższą z sygnatur. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skargi podlegały uwzględnieniu, ale z powodów zupełnie innych, niż argumenty w nich podniesione (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Podstawę prawną obydwu zaskarżonych decyzji stanowił art. 214 u.g.n. Z ust. 1 i 2 tego przepisu wynika, że "Poprzednim właścicielom, których prawa do odszkodowania za przejęte przez państwo grunty, budynki i inne części składowe nieruchomości, przewidziane w art. 7 ust. 4 i 5 oraz art. 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wygasły na podstawie przepisów ustawy wymienionej w art. 241 pkt 1, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 1988 r. zgłosili oni lub ich następcy prawni wnioski o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste, może zostać zwrócona nieruchomość stanowiąca ich dawną własność. Zwrot nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, przysługuje poprzednim właścicielom działek zabudowanych domami jednorodzinnymi, małymi domami mieszkalnymi i domami, w których liczba izb nie przekracza 20, oraz domami, w których przed dniem 21 listopada 1945 r. została wyodrębniona własność poszczególnych lokali, a także domami, które stanowiły przed tym dniem własność spółdzielni mieszkaniowych." W okolicznościach niniejszej sprawy najistotniejsze jest to, że z roszczeniem z art. 214 u.g.n. może wystąpić poprzedni właściciel nieruchomości, jeżeli w terminie do 31 grudnia 1988 r. zgłosił on lub jego następcy prawni wniosek o oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste. W niniejszej sprawie postępowanie toczyło się na wniosek K. R. z 21 lutego 1962 r. Problem jednak w tym, że K. R. nie był "poprzednim właścicielem nieruchomości", w rozumieniu art. 214 u.g.n. Jak wynika z ustaleń organów i akt sprawy K. R. – autor wniosku złożonego 21 lutego 1962 r. – od którego swoje uprawnienia wywodzą jego następcy prawni, skarżący obecnie K. R. i K. R., swojego interesu prawnego w tej sprawie upatrują w akcie notarialnym z [...] sierpnia 1953 r., Rep. [...] (którego odpis z wypisu znajduje się w aktach sprawy). Już z samej daty zawarcia tego aktu notarialnego i jego treści wynika, że K. R. nie był właścicielem nieruchomości "[...]", ani jej części, przed dniem wejścia w życie "dekretu warszawskiego", a to jest data istotna (21 listopada 1945 r.) dla ustalenia statusu "poprzedniego właściciela nieruchomości", w rozumieniu art. 214 u.g.n. K. R. przyznał to sam we wniosku z 1962 r. Z aktu notarialnego z [...] sierpnia 1953 r. wynika zaś, że S. J. chciała przenieść połowę swojej własności do nieruchomości "[...]" i roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego, tyle że w akcie tym brak jest konkretnych danych o wniosku złożonym w trybie art. 7 dekretu. Z pisma Prezydium Rady Narodowej w [...] z maja 1960 r. (k. 14) wynika zaś, że w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] "nr hip. [...] wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie został złożony". W tej sytuacji nie istniało więc żadne prawo majątkowe (własność albo roszczenia), które S. J. mogła przenieść na potencjalnych nabywców. Ponadto z zaświadczenia wystawionego przez Sąd Rejonowy [...] X Wydział Ksiąg Wieczystych z [...] stycznia 2002 r. wynika, że Sąd Powiatowy [...] Wydział Ksiąg Publicznych postanowieniem z [...] stycznia 1961 r. (postanowienie również w aktach sprawy, k. 15) odmówił przeniesienia prawa własności nieruchomości objętej księgą wieczystą "[...]" (wyżej w tym zaświadczeniu mowa o "[...]") przy ul. [...] na rzecz m. in. K. R., na podstawie umowy z [...] sierpnia 1953 r., i postanowił dokonać wpisu prawa własności na rzecz Skarbu Państwa. Postanowienie Sądu Rejonowego [...] w [...] z [...] lipca 2015 r., II Ns [...], w przedmiocie zasiedzenia, również potwierdza, że K. R. nie stał się właścicielem części przedmiotowej nieruchomości na skutek aktu notarialnego z [...] sierpnia 1953 r. Postępowanie w niniejszej sprawie, oparte na art. 214 u.g.n., toczyło się więc na wniosek osoby nieuprawnionej i powinno ulec umorzeniu. Wniosku w trybie art. 214 u.g.n., w terminie do 31 grudnia 1988 r., nie złożyli bowiem także następcy prawni S. J. (która była poprzednim właścicielem nieruchomości). W każdym razie w aktach sprawy, na podstawie których orzeka sąd (art. 133 § 1 p.p.s.a.), brak jest wniosku następców prawnych S. J., złożonego przed 31 grudnia 1988 r. W aktach jest np. wniosek J. J. z 19 stycznia 2009 r. lub wniosek z 14 października 2011 r., podpisany "J. W." Rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, na wniosek osoby nieuprawnionej do jej wszczęcia (nie będącej "poprzednim właścicielem nieruchomości" lub jego następcą prawnym, a obecni skarżący za takich nie mogą być uznani, skoro K. R. sam nie był właścicielem ani nabywcą jakichkolwiek skutecznych roszczeń), musi oznaczać rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 28 października 2011 r., I OSK 1888/10, LEX nr 1069632; wyrok NSA z 21 października 2010 r., I OSK 28/10; wyrok NSA z 18 lipca 1994 r., V SA 535/94, ONSA 1995, Nr 2, poz. 91). Jeśli więc z art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika, że zwrot nieruchomości w trybie określonym w tym przepisie może nastąpić tylko na rzecz ich poprzednich właścicieli lub ich następców prawnych, jako że ma być to swoisty ekwiwalent za utraconą własność, to prowadzenie postępowania na wniosek osoby nie będącej poprzednim właścicielem i orzekanie co do istoty o pozostałych przesłankach zwrotu, zamiast umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, stanowi oczywiste naruszenie przepisu o charakterze rażącym, gdyż takie działanie nie może być akceptowane przez organy praworządnego państwa. Rażące naruszenie art. 214 ust. 1 i 2 u.g.n. uprawniało zaś sąd do stwierdzenia nieważności zaskarżonych decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a na przeszkodzie temu nie stał również art. 134 § 2 p.p.s.a., gdyż wydanie orzeczenia na niekorzyść skarżących jest możliwe w przypadku naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Mając to na uwadze sąd orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.